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PPP项目模式风险管理

【摘要】PPP模式项目是我国基础设施建设和公共服务发展改革的重要组成部分,带来了发展机遇,如基础设施建设规模不断扩张,促进了政府治理能力的提升等.但也暴露了不少问题：法律欠缺、项目周期长、规模大、权责利益分配不清、导致项目在签约、投融资、建设、运营等方面遇到全新挑战,地方财政也面临巨大风险.本文对PPP模式风险进行论述,分析PPP项目的风险并提出管控措施.

【关键词】PPP模式项目风险政府财政

PPP是指政府和社会资本合作的伙伴式合作关系.通过签署合同来明确双方的权利和义务,将政府部门的政策优势与社会组织的资金、管理等其他优势进行合并.实现风险共担、利益共享的项目模式.不仅能有效缓解政府部门公共基础设施建设资金缺口,而且拓宽了社会资本的投资渠道,提升项目运营效率,从而实现项目参与主体的共赢.

一、PPP模式项目风险识别

（一）基础设施建设项目的核准由地方政府决定,项目的数量、规模、都是地方政府自己衡量

有些地方在实际操作中不顾当地情况,利用PPP模式,盲目上马大体量的PPP项目,而项目回报方式都是“到期购买”或者“差额补助”的形式.造成了巨大浪费,同时这种承诺回报的“政府兜底”行为,导致政府财政风险激增,完全背离了PPP项目的初衷.PPP项目本身是可以作为缓解地方债务压力的工具,地方政府可以借用PPP模式解决债务问题.但如果将不合适的债务项目包装成PPP项目,反而加大了PPP项目承担的债务风险.国家在2017年11月相继出台了财政部的“92号文”以及国资委发布的“192号文”,都强调规范PPP市场,提高项目质量,清理伪PPP项目.并且明确规定严禁地方政府利用PPP等方式变相举债,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资资金或承担损失,不得向社会资本承诺最低收益.财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%.”但在各地实际情况中,“10%红线”被以各种形式突破.迅速用完“10%”额度,给地方财政未来几十年背上沉重的财政包袱.政府面临的债务风险更加的扩大了,危及国家金融安全与社会稳定.

（二）PPP项目当前面临法律风险

由于PPP项目在我国实施时间较短,法律法规尚未健全,难以保障合同的合法性和权威性.各部委出台的文件,大都是框架性的,并没有具体详细的细则,且往往有相互矛盾的地方.而PPP项目本身都是大项目为主,涉及诸多法律问题,需要专门的法律来规范项目的立项、建设、运营、利益分配等环节.由于缺乏经验和实施案例,各参与方往往对项目的方案比较模糊、片面,缺乏系统规范的设计,难以应对项目实施过程中的诸多不确定性因素.而且PPP项目时间跨度长,合同期内发生的政策等各项变化,该如何处理也是问题.一旦产生纠纷,导致PPP项目风险增大.民营资本会更加谨慎考虑是否参与进来.

（三）PPP项目的融资风险

PPP模式所涉及的项目往往资金需求大、建设运行周期长,由于金融市场不健全,PPP项目建设能否足额融资,是目前存在的问题.金融机构在PPP模式中作为重要的资金提供方,项目经营、收益率和流等都是金融机构在PPP模式中面临的风险,诸多风险不确定性导致金融机构因审慎经营的原则,而参与PPP项目意愿不强.

（四）PPP项目的运营风险

PPP项目进入运营阶段后,由于运营时间较长,风险发生概率较大.这些风险主要与政府政策、法律法规调整、宏观经济大环境、税收、利率、市场监管等政策的调整、专业管理人才的技能水平等有密切关系相关.同时还要考虑地方政府的信用风险、换届形成可能产生的“新官不理旧账”政治风险等.而由于PPP项目往往有一定的社会公益性,产品或服务的收费很难通过市场进行调整,可能需要采取听证会等多个流程才能完成一次调整,因此很可能因为市场快速变化,利率变化等引起的运营回报率下滑.一旦项目运营的收益率达不到预期,往往会给整个项目带来损害,甚至导致运营终止形成烂尾.继而信用风险爆发,项目各参与方、融资机构、地方政府等就要承受巨大的经济、社会稳定等压力.

二、PPP模式项目风险控制对策

（一）PPP项目能否健康持续发展,政府的法治水平是基础

目前,PPP模式无任何法律法规予以规范,需要制定健全的法律法规去解决风险分担和利益分配问题.虽然国家部委出台了PPP模式操作指南和通用合同指南,但每个项目的具体情况不同,很难执行通用的操作标准.而且通用的政策或者操作指南本身具有可变性.民营企业相较于国企、央企面对政策变化风险时更处于弱势,使得民营资本参与PPP项目意愿很低,使PPP项目模式缺乏活力.对政府换届导致政策的延续性问题,同样要制定政府责任追究条款,对政府行为进行约束,降低其违约风险,使项目有稳定的经营环境,提高企业参与意愿.当前上万亿投资规模的PPP项目也面临无法可依的状态,对政府、对社会资本来说都面临很大风险.应该加快PPP模式法治化进程,实现有法可依.确定PPP项目的各方权利义务、税收、土地、利益分配等问题解决机制.同时需要构建PPP争议解决机制,创立争议解决速裁机制和调解机制,明确争议解决途径.

（二）加强地方政府PPP项目投入监管,规范地方政府参与PPP项目,建立PPP专门机构,负责监督项目,实现信息公开

PPP项目本身仍旧需要政府财政支持,政府投资会增加政府债务,影响到地方债务风险和金融安全,国家也多次强调不给地方债务兜底,严令控制地方债务规模.因此,项目投入选择都应该法制化、规范化,以健全的监管机制来规范,不能任由地方主观意志决定.严控“10%”红线,统一监管,确保政府债务在可测、可控范围.

（三）完善是金融保障体系,多方参与,减少融资风险

达成多方面的统一,提高项目融资的成功性.制定金融支持政策,完善风险分担、利益共享机制.消除商业性金融机构以及民间资本的参与顾虑,激活PPP项目融资市场.

三、PPP模式项目给政府、金融机构、企业带来了多方共赢的发展机遇

但PPP项目目前在法治、融资、建设、运营、利益分享、争端解决机制等各方面还需要不断完善.面对PPP项目长期和复杂的状况,必须强化风险识别和管控,加快法律政策的出台,确保PPP项目模式健康发展.

参考文献

[1]秦永慧.构建PPP争议解决机制的思考及建议[J].中国建设信息化,2018(04):37-41.

[2]黄德红,韦琨上,杨章洵.我国PPP模式发展中的问题与对策[J].合作经济与科技2018(02):54-56.

[3]尹丹妮.PPP模式下基础设施项目融资风险分析[J].金融经济,2018(01):137-138.

风险管理论文范文结:

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