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用法治思维法治方式助推法治政府建设

◎ 白鸟马勇哲

编者按：

为深入贯彻落实全面依法治国战略布局,洛阳市政协将“依法行政,推进法治政府建设” 列为年度调研协商重点题目,市政协社法委组织部分委员、智库专家,本着先调研、后协商的原则,通过多种形式深入开展调研协商活动,全面了解全市依法行政、法治政府建设工作情况,查找分析存在的问题和不足,研究新形势下依法行政、推进法治政府建设的思路、方法、措施.

调研协商后,市政协社法委在吸取各方意见建议的基础上,撰写的《关于我市依法行政,推进我市法治政府建设》调研报告报送市委市政府后,时任市长鲍常勇作出“报告所列问题切中要害,所提建议中肯有效, 各级政府部门要认真对照,虚心整改,切切实实利用好政协这次视察调研活动成果,提高依法行政水平”的重要批示.一年来,市政府和相关部门高度重视,市政府成立了法律顾问团,编制完成了《市级政府部门权责清单》,制定出台了《洛阳市法治政府建设实施方案（2016—2020 年）》《洛阳市2016 年度推进服务型行政执法建设工作方案的通知》《重大行政决策事项示范文本》等规章制度,加快推进了法治政府建设.2016 年5 月,此调研报告获河南省委颁发的“2014-2015 年度河南省优秀调研成果二等奖”.

本期我们对此予以摘要刊发,以期对全省法治政府建设工作有所推动. 近年来,洛阳市深入贯彻落实依法治国基本方略,以行政执法责任制和服务型行政执法建设为主线,加强立法,改进执法,强化监督,规范程序,简政放权,以改革创新精神持续提升依法决策、规范执法和法制服务水平,为新常态下的全面协调可持续发展提供了法治保障.

虽然取得了一定成绩,但调研组也在深入调研中发现了一些不容忽视的共性问题,主要集中在以下方面：

1.法治意识不够强.部分行政机关及领导仍习惯于传统的工作思维和方法, 对依法行政、推进法治政府建设的重要性认识不够,认为开展法治政府建设、推进依法行政是软工作,不是硬任务；对法制工作及法制机构和人员的配置不够重视；少数领导干部以权压法、以言代法、干预司法、徇私枉法,“只重纸上制度建设、不重具体行动的落实”；一些行政机关工作人员特别是基层执法队伍法治意识不强,法治观念淡薄,职业素养、专业水平和服务能力不高,选择性执法问题依然存在；法治政府理念尚未完全形成,公众依意识模糊,部分社会成员法治意识缺乏,信权不信法、信访不信法现象比较突出,自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的行为习惯还没养成. 2.制度机制不健全.行政执法体制有的权责脱节、执法责任制度建设不规范；行政决策制度程序不健全,公众参与度低、政府法律顾问制度建设滞后；监督和制约机制不完善,政务公开、检查评估标准等还不到位；行政复议作为纠纷解决机制的功能定位不准确,具体制度构建的逻辑脉络不清晰.

3.监督检查不够严.执法监督检查少、范围偏小,未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局；忽视事前监督和事中监督,即使事后监督,对于违法行政行为,往往就事论事,对事处理多,对人处理少,责任追究不到位；监督方式有限、手段不力,内部监督“互相礼让”,外部监督合力没有完全形成,执法监督检查力度欠缺,现行的监督检查制度没有发挥应有作用.

4.建设成效待提升.重大决策必经程序、行政决策风险评估、规范性文件实施后评估等没有得到全面落实；行政执法中程序违法、行政不作为、自由裁量失当等现象依然存在；执法责任制不具体、不规范、权责交叉、多头执法、越位缺位,有法不依、执法不严、违法不究的现象还时有发生；落实综合执法、联合执法、服务型执法和文明执法水平离上级要求和群众期盼还有较大差距等.

当前,我省改革逐渐进入攻坚期和深水区,发展、稳定任务十分繁重, 全面依法治省治市在工作全局中的地位愈加突出和重要.各级政府要坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府.对此建议：

1.加快推行政府权力清单制度,促进政府依法行使权力.行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为.要加强领导,加大工作力度,确保年底政府权力清单和责任清单顺利推行.全面实施机构、职能、权限、程序、责任法定化.一是通过梳理行政执法依据,对行政责任的内涵和外延（应履行的义务、没有履行或不正确履行义务应承担的不良后果）进行深入研究,确定将责任事项和追责情形作为责任清单的主要内容.二是通过对履行义务和不良后果情况的细化分解,将隐形责任显性化,使每项权力对应的责任落实到条、细化到款,转化为具体责任清单条目.三是行政执法人员要敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职行为.行政机关不得法外设定权力, 没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定.

2. 健全行政决策制度程序, 提高决策科学化水平.一是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,规范行政决策程序.把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序, 完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序.听证意见要作为政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决策的重要参考.重大决策事项应当在决策会前交由法制机构进行合法性审查, 未经审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策.二是积极推行政府法律顾问相关制度,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用.三是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制, 对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任.

3.全面落实行政执法责任制,做到“有权不任性”.一是完善行政执法的制度和程序.根据“三定”方案设置执法机构、配置执法岗位、分解执法职权,层层签订执法责任书,把本部门法定职权分解落实到执法部门内部不同执法机构和执法岗位.二是坚持问题导向,查找责任关键点.从执法过程中容易出现的问题和容易导致的不良后果出发,列出可能出现的追责情形.重点把握诸如特定行业市场准入类审批涉及的招标拍卖、食品安全类审批涉及的检验检测等关键环节的个性特点,避免责任事项的漏项或者重复.三是建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度.四是认真落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制,推行文明执法承诺制,加强执法监督,坚决排除对执法活动的干预,防止和克服地方和部门保护主义,惩治执法腐败现象.

4.切实加强行政执法管理,不断优化经济社会发展环境.一是构建统一领导和相互协调的执法机制,整合优化执法资源,推进综合执法.重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设等领域内推行综合执法.二是完善市县两级政府行政执法管理,理顺行政强制执行体制.理顺执法体制,推进和完善相对集中的行政处罚权工作；加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平.三是严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动.严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩.加强行政执法信息化建设和信息共享,提高执法效率和规范化水平.

5.强化执法监督考评,确保助推发展取得新成效.一是建立完善事前预防、事中监督、事后惩治的联动机制和定期审查、检查工作制度,并将群众反映、工作审查、检查、案件研讨等各种方法结合起来,奖优罚劣,促进行政执法水平提高.二是制定《法治政府建设评估办法》,加强考核检查.三是构建内部监督与外部监督结合的机制.既注重执法人员执法过程录音录像, 又充分利用互联网时代的优势, 设置政府网站监督平台等方式对行政机关的行为进行监督.还要加强党内监督、人大监督、监督、审计监督、舆论监督制度建设,增强监督合力和实效.四是加强执法信息和执法案例的公开工作.建立执法部门、执法案例的常态化公开制度, 实施违规当事人失信黑名单制度等,在全社会形成良好的法治氛围.

此外,还应加强法治宣传教育、不断提高领导干部法治意识,持续推进政务公开、完善便民快捷服务方式.唯此,才能让法治建设成为助推改革发展提速、提质、增效的重要抓手和推手.

（作者单位:洛阳市政协）

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