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中期财政规划编制管理浅探
中期财政规划是推进国家治理体系现代化、实现财政可持续发展的重要举措.党的十八届三中全会和预算法要求“建立跨年度预算平衡机制”,国务院和财政部发文明确实行中期财政规划管理.近年来,各省市贯彻落实国家要求,推进中期财政规划管理、逐步开展了中期财政规划编制的实践.中期财政规划是财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划,对未来三年重大财政收支情况进行分析预测,对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目,研究政策目标、运行机制和评价办法.中期财政规划不是一般意义上的规划,而是深化预算管理改革、提升政府治理能力的重要举措.本文对中期财政规划编制进行探讨.
一、中期财政规划管理的意义
实施中期财政规划管理,能够促进财政收支由年度预算平衡转向跨年度周期性预算平衡,提高年度预算的可执行性,实现财政的可持续发展.自上世纪80 年代以来,世界上大多数国家相继开展了以实施中期财政规划为主要模式的预算管理体制改革.按照改革部署,财政部提出要实行中期财政规划管理,改进年度预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制和定位清晰、分工明确的政府预算体系,建立中期财政规划管理制度,对于更好地发挥公共财政职能,具有重要的现实意义.
（一）中期财政规划有助于提升政府决策的有效性
中期财政规划把中长期的政府战略目标和政策体现到预算之中,从时间和空间上拓展了以部门预算为核心的预算编制方式,使政府要办的事与要花的钱得到前瞻性更高的匹配.因此,中期财政规划改革,有助于推动政府决策方式从以年度为主转向年度与中长期的有机结合,实现财政预算的平衡.
(二)中期财政规划有助于提升政府风险防范能力
经济决定财政,财政反映并制约经济.作为一种公共风险,经济风险、金融风险通常会转化为财政风险.政府治理的核心能力是风险预见能力.中期财政规划是提升政府风险预见能力的重要基础,通过建立以风险为导向的预算编制机制,控制财政风险使财政可持续,有助于经济社会发展的可持续.
(三)中期财政规划有助于提升政府宏观调控的科学性
传统的年度预算控制方式更多以年度收支平衡为目标,容易导致顺周期调节.为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要,中期财政规划将预算的重点由平衡状态向支出预算和政策拓展,更有利于发挥逆周期财政调节功能,保持规划与财政政策的一致性,使财政预算管理与政府规划相互衔接,有助于提高公共资源配置效率.
二、中期财政规划编制的难点
2015 年,国务院、财政部出台中期财政规划管理指导意见,标志着中期财政规划从研究和准备阶段进入正式实施阶段.按照国家要求,全国各地也纷纷制定和出台了地方中期财政规划管理的实施意见.上海市政府印发了《关于本市推进中期财政规划管理实施方案的通知》,并从2016 年开始,市、区两级部门全部编制部门三年滚动中期财政规划,财政汇总后编制了涵盖一般公共预算、政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金预算的政府中期财政规划.总体来看,经过中期财政规划的编制,市区财政和部门逐步树立了中期财政规划的理念,工作机制正在逐步建立和完善,但在编制过程中,仍然存在很多难点.
(一)中期财政规划编制的基础不扎实
1. 中期财政收入规划方面,收入预测难度较大
一是近年来国内外经济形势错综复杂,带来了收入预测的较大不确定性.如在政府性基金收入方面,国有土地使用权出让收入一般会占到政府性基金收入70% 以上,土地出让收入与土地收储、转让密切相关,房地产业形势不明朗,土地市场可能波动较大,造成土地出让收入不确定性较大.国有资本经营收入方面的国企实际经营情况,社会保险基金收入方面的社会平均工资增长水平,同样受经济形势影响较大,给预测国有资本经营收入、社会保险基金收入带来一定难度.
二是减税降费、收入划分改革等政策调整因素,对收入预测的影响较大.目前税制改革尚在推进过程中,全面营改增后与地方收入划分也处于过渡调整状态,这给财政收入中占比最大的税收收入的准确预测增加了难度；国资国企改革的推进带来的国资收益收缴范围和方式变化,社保政策调整带来的社保缴费费率变化等,相应影响到国有资本经营预算收入、社保基金收入的预测.
三是相比年度收入预算的编制,多年期收入编制的难度增大.目前收入年度预决算之间存在一定的差异,准确预测难度较大.以全国为例,2015 年全国一般公共预算收入预算增长7.3%,决算数增长5.8% ；2016 预算增长3%,执行数增长4.5%.收入测算的时间段从年度拓展到多年后,预测难度相应增大.上级对下级的转移支付是地方收入的重要组成内容,目前这类数据只能参考上年数进行编制.
2. 中期财政支出规划方面,支出限额的确定较难
一是部门重视程度还不高.中期财政是中期预算的过渡形态,而不是法律意义上的多年期预算拨款方案.相比年度预算,部门对中期财政规划的认识不一,部分部门积极性不高,对未来财政年度的支出目标不够清晰,支出规划编制的随意性较大,导致支出规划编制质量不高.
二是部门利益相对固化.中期预算支出规划需要以部门中期政策目标和支出需求测算作为基础.在中期支出规划编制时,部门从主观上不倾向于预测年度的财政支出总额减少,为争取资金分配的主动权有可能多预测支出,以“基数加增长”模式测算支出规划,由此产生政府全局与部门局部利益矛盾.
三是规划项目审核较难.在预算编审过程中,部门具有专业和管理优势,由于信息不对称,财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求,导致对部门中期支出规划项目的审核较难.同时部分项目如占支出规划比重较大的建设项目,目前主管部门往往难以具体落实规划测算和编报工作,导致支出需求中缺失这一重要内容.
(二)中期财政规划编制机制还有待规范
中期财政规划与年度预算编制还有待进一步衔接.目前中期财政规划大都与年度预算同步编制,中期财政规划的第一年规划等于当年编制的年度预算.按照预算编制“二上二下”的程序,只有“二上”时才基本可以确定较为准确的年度预算数据,以此为基础再编制后两年规划,造成规划编制较为仓促,难以与年度预算同步完成编制.
定量分析不足带来分析深度欠缺.中期财政规划不仅强调定性分析,更加强调定量分析.如收入规划预测需要掌握GDP 等经济形势分析数据,税收和非税收入测算数据,未来三年土地储备和出让情况预计,国有企业经营情况预计,人口结构、老龄化程度等数据的分析,支出规划需要掌握重大项目、重大政策情况,这些都需要财政与其他部门通力合作才能完成.
中期财政规划缺乏基本分析规范.中期财政规划需要在收支数据预测的基础上,对财政可持续发展和财政风险进行评估和分析.但是对于财政收入质量高低的衡量、财政支出结构是否合理的分析、财政是否可持续的判断,还缺乏较为科学合理的分析指标或标准体系.目前各地分析或判断的情况不统一,为以后报送人大和向社会公开带来一定的困难.
(三)中期财政规划效力有待发挥
一是法律效力不足.目前编制中期财政规划的依据主要是国务院、财政部的指导意见,最具有法律效力的预算法也仅有“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”的原则表述.因此,在现有的法律框架下进行相应的制度设计,需要进一步的法律规定,如中期财政规划的支出限额约束等,使中期财政规划管理的决策程序、控制方式等做到有法可依.
二是规划指导作用不强.作为一项研究财政政策目标、运行机制和评价办法的规划,理应对政府决策、政策制定起到重要的指导作用.但目前规划编制还处于起步阶段,中期规划滚动编制还跟不上政策调整的节奏,导致最终编制的数据只能是作为参考、对政府决策和政策制定的指导作用有限.
三是规划约束作用不足.从长期看,中期财政规划要逐步过渡到中期预算,对年度预算产生约束作用.目前情况下,中期财政规划对部门预算的约束力较低,执行力不足,不能达到平衡控制支出、优化资金分配的目标.
三、中期财政规划编制的对策建议
中期财政规划管理是财政预算管理制度的深刻变革,是复杂的系统工程,涉及管理理念、管理方法和管理机制的重大转变,需要从制度、体制、机制方面进一步完善中期财政规划编制.
(一)进一步夯实中期财政规划的编制基础
在收入规划编制上,需要更侧重因素分析.从长期来看,需要建立模型,综合运用统计分析方法,实现较为准确的收入预测.但在现有政策调整和改革等外部约束下,模型并不能解决太多问题.现阶段中期财政收入规划重点应放在分析可能性和不确定性上.一是可以测算多种情形下的（如增长较多、一般增长、负增长）收入预计,分析不同情况对财政收支平衡、赤字规模、债务安排等带来的影响以及应对措施.二是重点分析不同因素对收入的影响程度,使用敏感性分析和迭代分析法,为收入政策的调整提供参考和依据.
在支出规划编制上,需要深入推进预算管理制度改革.一是“自上而下”设定部门支出限额.限额确定方式上,可以统一要求零增长方式核定支出上限,对于部门确有支出增量需求,由部门提供项目政策依据、资金需求测算,报请政府批准后纳入规划.将限额与年度预算进行挂钩,加快建立以中期财政规划为基础的年度预算约束机制,真正使部门重视支出规划编制,实现有限预算资源的高效配置.二是加快推进支出预算管理改革.进一步加强四本预算之间的统筹,推进将一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算作为整体进行规划编制,加强一般公共预算和社会保险基金预算之间的有机衔接.不断完善支出标准体系建设,建立和完善项目库,推进预算绩效管理.
(二)进一步提升中期财政规划编制质量
逐步提早中期财政规划的编制时间.目前成熟市场经济国家的中期财政规划编制,一般是要求中期预算规划必须在年度预算编制前完成.为了确保实现中期预算规划与年度预算的有效衔接,应逐步将中期财政规划的启动编制时间提前,对中期财政规划和年度预算实行“错时编制”,将年度预算置于中期财政规划的视野和框架中.
进一步完善中期财政规划报告体系.美国财政中期规划包括经济展望、预算展望与预算过程、支出展望、收入展望和促进经济复苏的财政货币政策等内容；欧盟规定中期财政规划必备的大类要素为“政治支持、时间跨度、覆盖范围、支出上限、财政稳定目标、排除某些事项、财政顺延条款、约束性”等.参考借鉴欧美等其他成熟市场经济国家的成功经验,在中期财政规划框架结构上,除目前已有的经济形势分析、收支分析、风险评估外,将“公共财政可持续性”“公共财政质量”“财政政策制度框架”等方面内容,纳入中期财政规划报告范围,建立完整的中期财政规划报告体系.
进一步充实中期财政规划的定量分析内容.成熟市场经济国家在编制中期财政规划时,更多是基于各类数据的实证分析比较研究,更具有科学性和可行性.如在对公共财政长期可持续性进行分析时,一般会运用一系列计量分析和比较模型,以及人口依存率、人口老年化指数等经济指标,对人口演变将导致公共财政可持续性风险增加作出预警.以此为借鉴,需要进一步完善我国中期财政规划的分析工具和预测手段,加快构建既符合跨年度预算平衡要求,又符合经济社会发展实际的宏观经济和预算分析模型,从定性分析逐步向定性与定量相结合的分析模式转变.当前需要区分支出规划中的刚性支出（如社保基金补助、偿还政府债务等）和非刚性支出,以分析在不同的财政收入形势下,如何合理安排支出、优化财政支出结构.
(三)进一步发挥中期财政规划的作用
逐步提升我国中期财政规划的地位和效力.对中期财政规划的法律地位和编制、审批、执行等事项作进一步明确.条件成熟时,将编制中期财政规划的有关规定,纳入以后年度国家将要新修订的相应法律法规中.在目前条件暂不具备的情况下,可以逐步推进中期财政规划制度化,试行将中期财政规划中的部分内容（如未来三年的收支预测或财政可持续性分析）作为报送人大的附件材料,条件成熟后再全部报送人大审议及向社会公开.
探索建立专项储备资金.当前跨年度预算平衡机制的实现,主要是依托预算稳定调节基金,但预算稳定调节基金受规模等限制,对财政长期可持续的作用相对有限.借鉴澳大利亚等国家建立财政基金的做法,对年度的财政盈余和盘活的财政存量资金,除用于化解政府债务和补充预算稳定调节基金外,积极研究探索建立专项储备资金,以应对未来可能出现的重大刚性支出风险.
建立科学的中期财政规划管理考核评价机制.为保障中期财政规划编制质量和实施效果,需要对各部门的中期财政规划认真进行考核评价,对规划与预算之间的关系进行差异比较分析,并辅以相应的激励约束措施,以提高中期财政规划的约束力.
编辑：秦思慧
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