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论全国人大与其常委会对司法改革的合法性控制
[摘 要]党的十九大报告提出“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”的战略目标.全国人大及其常委会对司法改革进行合法性控制,主要是基于法治改革理念和法律保留原则的要求.十八大以来,全国人大及其常委会对司法改革进行合法性控制主要有五种方式：批准、授权、监督、确认、立法.通过这五种方式,全国人大及其常委会有效地控制了司法改革的合法性,缓解了司法改革合法性的危机,赋予了司法改革的合法性.但是在实践中,这一合法性控制机制也存在着以下三个问题：全国人大听取、审议和批准通过两高年度工作报告仅具有形式意义,部分司法改革措施未得到全国人大常委会的授权决定就已开始实施,全国人大及其常委会对司法改革的合法性进行控制的方式过于单一.针对这三个问题,可以从以下三点完善：全国人大制定《司法改革法》,全国人大常委会规范授权决定,全国人大及其常委会丰富合法性控制方式.
[关键词]全国人大；全国人大常委会；司法改革；合法性
[作者简介]郭文涛,武汉大学法学院博士研究生,湖北武汉430072
[中图分类号] D622;D926.1
[文献标识码]A
[文章编号]1004- 4434(2018)02- 0170 -06
自1997年党的十五大提出“法改革”以来,中国司法改革经历了20年的历程.党为十九大报告提出“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”的战略目标.在党的十八大以前的司法改革中,通常是先由党的代表大会确定司法改革的目标,然后由最高人民法院、最高人民检察院等司法机关制定本部门的司法改革纲要,继而进行司法改革措施的落实工作,等改革完成后再通过立法程序对司法改革所取得的成果加以巩固.这种推进模式,对于司法改革的顺利进行曾经起到了十分积极的作用：但是,因为司法改革的开展缺乏明确的法律依据,总是在突破现行法律规定的情况下进行,从而使司法改革存在着合法性危机,损害了宪法和法律的严肃性,不利于树立法治的权威[1].党的十八大以来,在法治改革理念的引领下,全国人大及其常委会通过批准、授权、监督、确认、立法等五种方式,加强了对司法改革合法性的控制,缓解了司法改革的合法性危机[2],赋予了司法改革合法性.但这一合法性控制机制还是存在着一些问题,有必要加以探讨完善,也有必要进一步强化对司法改革的合法性控制.
一、为什么要对司法改革进行合法性控制
全国人大及其常委会对司法改革进行合法性控制,主要是基于两点原因,即这是法治改革理念和法律保留原则的内在要求.
（一）贯彻法治改革理念的要求
全面深化改革和全面依法治国构成了当今中国最鲜明的主题.然而,由于改革与法治具有不同的思维走向,二者在很多方面存在着冲突,要想同时搞好这两项伟大的事业,首先要处理好这两者之间的关系.只有树立正确的法治改革理念,才能发挥法治、改革对社会进步的促进作用[3].
在党的十八大以前的改革实践中,总体采用的是改革先行、法治附随的理念,即部分地区或特定领域的改革措施先行先试,“摸着石头过河”,当取得一定成果之后,再修改相关的法律,对改革所取得成果加以巩固,将法治视为巩固改革成果的重要手段.这种改革实践在改革开放初期起到了非常积极的作用,但也广受诟病,因为改革突破了法律甚至是宪法的规定,极大地贬损了宪法和法律的严肃性、权威性,不利于树立法治的权威.在二十世纪九十年代改革开放事业蓬勃发展的时期,宪法学界对这种改革理念和改革实践焦虑不已,引发了众说纷纭的“良性违宪”之争[4].
党的十八大以来,我国树立了法治优先、改革附随的法治改革理念,即不仅仅把法治当作改革的工具,还要把法治当作改革的目标,用法治精神和法治思维塑造改革的决策和过程,引领和推动改革事业,这也是党的十八大以来治国理政方式的重大变化①.
司法改革是全面深化改革的重要内容,也是全面依法治国的必由之路.十八大以来我们所树立的法治改革理念,要求将最高国家权力机关的工作与司法改革的决策相结合,充分利用全国人大及其常委会所拥有的立法权、决定权、监督权、任免权,加强对司法改革合法性的控制,确保司法改革于法有据,发挥法治对司法改革的引领和推动作用,注重对司法改革过程中的监督、规范与保障,对司法改革所取得的成果通过立法及时加以巩固,将司法改革全程纳入法治轨道,这既是领导核心的热切期盼,也是全面依法治国、全面深化改革的客观需要.
（二）遵循法律保留原则的要求
法律保留原则,是指在多元化、多层次立法体制的国家中,对于有些特定的立法事项,只能由立法机关以法律的形式加以规范,排除其他机关通过制定其他规范加以规定,目的是为了保证人民对国家最重大问题的最后决策权,维护国家法制的统一,保障公民基本权利不受非法剥夺和限制.
法律保留原则,是在十九世纪欧洲大陆的自由宪法运动打破君主垄断权力局面,奠定权力分立格局后发展起来的.法律保留原则体现了“不信任”的精神,只有人民选举出来的代议机关（立法机关）才能对国家的一些基本人权、基本制度作出法律规定,以防止其他机关权力的过度扩张,以委任立法的方式威胁公民权益.根据德国发展起来的“重要性理论”“干预强度理论”“国会保留理论”等相关理论,法律保留可以分为相对保留和绝对保留：相对保留是指一般而言,某些事项只能由立法机关通过制定法律的方式加以规定,但在特定条件下（比如重要性不大、干预程度不强等）,可以授权其他机关通过委任立法的方式加以规范：绝对保留是指某些事项在任何条件下,都只能由立法机关通过制定法律的方式加以规范,绝对排除授权立法、委任立法等[8].法律保留原则确立了立法机关在人权保障中的核心地位,其实质和基本宗旨就在于保障公民基本权利[9].
我国《立法法》引入了法律保留原则,将其称为国家专属立法权,意为国家立法机关（全国人大及其常委会）对某些事项拥有专属立法权,排除其他国家机关尤其是最高行政机关国务院的授权立法[10].《立法法》第八条列举了十一个只能制定法律的事项,其中包括人民法院和人民检察院的产生、组织和职权,犯罪和刑罚,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,诉讼和仲裁制度等.第九条进一步作出规定,在第八条规定的事项尚未制定法律的情况下,全国人大及其常委会可以授权国务院制定行政法规,但是有关司法制度、犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚等事项除外.这表明：第八条规定的十一事项,属于法律保留的事项,在一般情况下只能由全国人大及其常委会制定法律,但在特定情况下也可授权其他机关制定其他形式的规范：第九条规定的除外事项,属于绝对保留事项,只能由全国人大及其常委会制定法律,绝对排除其他机关制定其他规范.
根据《立法法》第八条、第九条的规定,党的十八届三中、四中全会提出的司法改革“顶层设计”以及最高法、最高检、、司法部等部门提出的“改革清单”,不仅仅是司法工作机制的变革,更是深度触及司法体制的变革,范围涵盖司法制度的方方面面,涉及司法机关的产生、组织和职权,涉及犯罪和刑罚,涉及诉讼制度,涉及对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚,这些事项不仅属于法律保留事项,而且属于绝对保留事项.因此司法改革只能由全国人大及其常委会通过立法的方式加以规定,排除司法机关和行政机关通过制定其他规范的方式法改革.唯有如此,才能保障司法改革的合法性.
二、实践中如何对司法改革进行合法性控制
党的十八大以来,全国人大及其常委会对司法改革进行合法性控制主要有五种方式：批准、授权、监督、确认、立法.通过这五种方式,全国人大及其常委会有效地控制了司法改革的合法性,缓解了司法改革合法性的危机,赋予了司法改革的合法性.
（一）批准
党的十八大作出了“进一步深化司法体制改革”的战略目标.党的十八届三中、四中全会分别从全面深化改革、全面依法治国的全局和高度出发,对司法改革作了顶层设计,部署了多方面的司法改革任务.为了贯彻落实十八届三中、四中全会的部署,最高人民法院制定了“四五改革纲要”,提出了7个方面65项改革举措：最高人民检察院制定了《关于深化检察改革的意见（2013 -2017年工作规划）》,提出了6个方面42项改革举措.但是,无论是十八届三中、四中全会的司法改革顶层设计,还是“两高”制定的司法改革意见,都属于规范性文件而不具有国家法的形式与效力,如果据此规范性文件法改革则必然存在合法性的危机,因此,只有将十八届三中、四中全会执政党的意志经过法定程序上升为国家意志,将“两高”制定的司法改革意见经过全国人大及其常委会的批准,才能使本轮的司法改革具有合法性.2015年3月12日,在第十二届全国人民代表大会第三次会议上,院长在最高人民法院工作报告中提出：“认真落实党关于司法改革决策部署,制定关于全面深化人民法院改革的意见,出台65项具体改革举措,全面推进各项改革,促进审判体系和审判能力现代化.”检察长在最高人民检察院工作报告中提出：“我们认真贯彻党的十八届三中、四中全会部署,出台关于深化司法改革和检察改革的意见,扎实推进各项改革.”2015年3月15日,全国人大在听取和审议“两高”年度工作报告后,批准了这两个报告,并要求深化人民法院、人民检察院司法改革,这意味着“两高”制定的司法改革意见已经经过了全国人大的批准,据此推进的司法改革获得了合法性.
（二）授权
在特定地区特定领域进行司法改革的试点工作,以便为在全国法改革先行先试、积累经验,是法改革的重要方法,具有鲜明的中国特色.但是试点地区所实行的司法改革措施必然与全国现行的法律规定不一致,而修改法律的时机尚不成熟,这就需要全国人大及其常委会通过授权决定的方式,确保司法改革试点工作于法有据,使司法改革获得合法性.十八大以来,全国人大常委会一共作出了5个司法改革试点工作的授权决定,分别涉及刑事案件速裁程序、知识产权法院、人民陪审员制度、公益诉讼、刑事案件认罪认罚从宽等改革领域①.以2014年6月27日第十二届全国人大常委会第九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》为例,全国人大常委会授权“两高”在北京等十八个地区,对符合条件的相关案件,可以进一步简化刑事诉讼法规定的相关诉讼程序,试点办法由“两高”制定并报全国人大常委会备案,试点期限为两年.全国人大常委会的这个授权决定开创了在司法领域授权立法的先河,确保了重大司法改革都要于法有据,为司法改革试点工作的顺利推进提供了合法性支撑.
（三）监督
当全国人大常委会对司法改革试点工作作出授权决定之后,并没有放松对司法改革合法性的控制,而是通过听取和审议“两高”专项工作报告（中期报告）方式②,加强对司法改革过程中的监督,使司法改革不偏离法治的轨道.此外,“两高”在司法改革过程中,向全国人大常委会作中期报告,接受全国人大常委会的监督,也是当初授权决定的明确要求.十八大以来,司法改革稳步推进,部分试点工作已进入中期评估、总结经验阶段,按照当初授权决定的计划,全国人大常委会先后听取和审议了“两高”4个涉及司法改革的中期报告,分别是“两高”关于刑事案件速裁程序试点情况的中期报告(2015年11月3日)、最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告(2016年6月30日)、最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告（2016年11月5日）、最高人民法院关于知识产权法院工作情况的报告(2017年8月31日).以2015年11月3日第十二届全国人大常委会第十七次会议听取和审议最高人民法院、最高人民检察院关于刑事案件速裁程序试点情况的中期报告为例,“两高”负责人将试点工作的开展情况、初步成效、下一步的工作措施等内容向全国人大常委会作了报告,并认为刑事案件速裁程序试点：“严格依法开展.试点工作贯彻授权决定要求,应在简化诉讼程序的同时,严格遵循刑事诉讼法的基本原则,充分保障当事人的诉讼权利,确保司法公正”.全国人大常委会听取和审议该报告后认为：“一年来,人民法院、人民检察院依法开展刑事案件速裁程序改革试点,试点工作总体平稳顺利．成效显著,提高了刑事诉讼效率,保障了当事人合法权益,为完善我国刑事诉讼程序制度提供了实践基础.”全国人大常委会就是通过听取和审议“两高”司法改革试点工作中期报告的这种方式,对司法改革试点工作进行过程中的监督,从而强化对司法改革合法性的控制.
（四）确认
除了以上三种方式外,全国人大还通过听取、审议和批准通过“两高”年度工作报告的方式,对上一年度的司法改革工作进行合法性确认.十八大以来,全国人大一共听取、审议和批准通过了“两高”2013-2017年五个年度的工作报告.在每一年度的工作报告中,“两高”都会对上一年度的司法改革工作情况进行总结：而全国人大在听取和审议“两高”年度工作报告后,都会肯定“两高”过去一年的工作,并批准该报告.比如,2017年3月12日在第十二届全国人大第五次会议上,院长向全国人大作了最高人民法院工作报告,对过去一年的司法改革工作进行了总结,认为人民法院进行了巡回法庭总体布局、深化立案登记制改革、推进多元化纠纷解决机制建设、全面法责任制等基础性改革、积极推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革、推进案件繁简分流、推进人民陪审员制度改革、深化司法公开、创新司法便民措施．推进执行改革等十个方面司法改革工作.检察长向全国人大作了最高人民检察院工作报告,对过去一年的司法改革工作进行了总结,认为人民检察院进行了全面法责任制改革、深入推进检察机关提起公益诉讼试点、积极推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革、推进刑事案件速裁程序试点、深化人民监督员制度改革、深化司法公开等六个方面的司法改革工作.2017年3月15日,全国人大在听取和审议“两高”年度工作报告后,充分肯定了“两高”过去一年的工作,并批准了这两个报告,从而对“两高”过去一年的司法改革工作进行了合法性确认.
（五）立法
当司法改革试点工作完成后,对于实践证明可行的,全国人大及其常委会就通过立法程序修改完善相关法律,将司法改革的成果法制化,这也是全国人大及其常委会对司法改革进行合法性控制的最终方式.例如,2015年7月1日,第十二届全国人大常委会第十五次会议通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高人民检察院自2015年7月起,在生态环境和资源保护等领域,在北京等十三个地区开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点.2017年6月22日,在试点期满后,最高人民检察院对检察机关提起公益诉讼试点工作进行了全面总结,并向第十二届全国人大常委会第二十八次会议提交了修改行政诉讼法和民事诉讼法的建议.2017年6月27日,全国人大常委会经审议后表决通过了关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定,将公益诉讼制度改革成果通过修法的方式固化下来.再比如,2017年8月,第十二届全国人大常委会第二十九次会议开始审议了全国人大内务司法委员会提请的《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》和《中华人民共和国人民检察院组织法（修订草案）》,其修订内容包括确立“两院”设立和开展工作的基本原则、完善“两院”的设置和内设机构、贯彻落实司法责任制、明确司法人员分类管理制度、保障“两院”依法行使职权、推进“两院”信息化建设等六个方面,拟将十八大以来的司法改革成果法制化,确保司法改革行稳致远.
三、对司法改革进行合法性控制存在的问题
通过上文中的五种方式,全国人大及其常委会对司法改革的合法性进行了控制,缓解了司法改革合法性的危机,赋予了司法改革的合法性.但是在实践中这一合法性控制机制也存在着以下三个小问题：一是全国人大听取、审议和批准通过“两高”年度工作报告仅具有形式意义：二是部分司法改革措施未得到全国人大常委会的授权决定就已开始实施：三是全国人大及其常委会对司法改革的合法性进行控制的方式过于单一.
（一）全国人大听取、审议和批准通过“两高”年度工作报告仅具有形式意义
全国人大听取、审议和批准通过“两高”年度工作报告,肯定了“两高”前一阶段的司法改革工作,同意了“两高”本年度的司法改革工作安排,批准了“两高”的司法改革意见,这似乎是对“两高”司法改革的合法性进行了控制.但是由于“全国人大深陷行政主导、会议形式僵化、功能萎缩、代表力孱弱泥沼的现状”[12],极大地削弱了全国人大对司法改革的监督,使得其对司法改革的合法性控制大打折扣,仅具有形式上而非实质上的合法性控制意义.
（二）部分司法改革措施未得到全国人大常委会的授权决定就已开始实施
为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会的司法改革战略部署,最高人民法院制定了“四五改革纲要”,一共包含了7个方面65项改革举措；最高人民检察院也制定了《关于深化检察改革的意见(2013-2017年工作规划)》,一共包含了6个方面42项改革举措.在这些司法改革措施中,仅有部分司法改革措施获得了全国人大常委会的授权,另有部分司法改革措施在没有得到全国人大常委会的授权的情况下就已经开始实施,处于一种“违法改革”的境地[13].这违背了法律保留的原则,贬损了全国人大及其常委会和宪法法律的权威.关于“违法改革”,下面试举一例：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理.按照《宪法》《地方组织法》《监督法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《民族区域自治法》《法官法》《检察官法》等相关法律条款的规定：法院、检察院由本级人大选举产生,对其负责,受其监督：县级以上的地方各级人大行使对本级法院院长、检察院检察长的选举权和罢免权：审判员、检察员等司法官由地方各级人大常委会任免：地方各级人大常委会可以对两院的司法工作进行监督.因此,省以下地方法院、检察院人财物统一管理的改革措施,在没有获得全国人大及其常委会授权的情况下,突破了宪法法律所规定的由地方人大及其常委会对法院、检察院行使的任免权、监督权等规定,违背了法律保留原则,不利于树立全国人大及其常委会和宪法法律的权威.
（三）全国人大及其常委会对司法改革的合法性进行控制的方式过于单一
根据《宪法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等相关法律的规定,全国人大及其常委会对“两高”的司法改革进行监督的方式有工作视察、执法检查、专题调研、规范性文件的备案审查、询问、质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定、听取和审议年度工作报告和专项工作报告等等.但是全国人大及其常委会在司法改革中,对司法改革进行合法性控制的方式过于单一、不够丰富,仅仅使用了上文中的五种方式,其他的控制方式付之阙如,没有充分利用宪法法律所赋予的监督权力和监督方式.
四、如何完善对司法改革的合法性控制
针对上文中提到的三个问题,笔者拟针对性地提出三点对策：一是全国人大制定《司法改革法》；二是全国人大常委会规范授权决定：三是全国人大及其常委会丰富合法性控制方式,希冀能够强化全国人大及其常委会对司法改革的合法性控制.
（一）全国人大制定《司法改革法》
针对全国人大听取、审议和批准通过“两高”年度工作报告仅具有形式意义的问题,可以由全国人大制定《司法改革法》,基于执政党是真理和人民利益代表者的信任,将执政党的司法改革意志通过法定程序上升为国家意志,将十八届三中、四中全会提出的司法改革“顶层设计”和最高法、最高检、、司法部等部门所罗列的“改革清单”以制定《司法改革法》的方式规范性地表达出来,上升到法律位阶.全国人大通过制定《司法改革法》,可以从总体上和实质上强化对司法改革合法性的控制,这也是法律保留原则和法治改革理念的要求.由全国人大通过制定《司法改革法》的方式法改革,不仅能化解我国司法改革的合法性危机,确保司法改革于法有据,也能解决司法改革缺乏统一性、计划性和系统性的问题,这也是学者们一致呼吁的.
（二）全国人大常委会规范授权决定
针对部分司法改革措施未得到全国人大常委会的授权决定就已开始实施的问题,全国人大常委会可以依据《司法改革法》,对于“两高”等司法部门提出的专项司法改革试点工作作出授权决定,实行“一事一授权”,所有的司法改革措施在试点实施前都必须获得全国人大常委会的授权.在作出授权决定时,全国人大常委会应当规范行使这项权力,详细规定司法改革试点工作的地点、时间、事项、需要调整的法律等.全国人大常委会通过规范授权决定,可以进一步强化对司法改革专项工作的合法性控制.
（三）健全全国人大及其常委会控制方式
针对全国人大及其常委会对司法改革的合法性进行控制的方式过于单一的问题,全国人大及其常委会有必要提高监督意识,充分利用宪法法律所赋予的监督权力,除了上文五种方式外,还应该综合运用工作视察、专题调研、执法检查、询问、质询、撤职案的审议和决定等多种监督手段,丰富监督途径,改进监督方式,强化监督保障,加强对司法改革全方位的监督,使这种监督日常化、制度化、规范化.通过强化监督实现对司法改革合法性的控制,确保司法改革始终在法治的框架内有序进行.
司法制度的改革与创新是由人来完成的,忽视人的因素,再完美的司法制度设计也只是空中楼阁[18].因此,在健全公正高效权威的社会主义司法制度时,全国人大及其常委会除了可以对司法改革进行直接监督外,还可以通过行使对司法官的人事任免权来对司法改革进行间接监督.一是要建立司法官任前公示制度,对于监督、所查实的问题司法官,全国人大及其常委会应该不予任命：二是要建立司法官履职评议制度,对于严重违背法律常识而无能力胜任的司法官,全国人大及其常委会应该立即罢免或撤职,为司法改革扫清障碍[19].
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