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渔政执法中的水产养殖执法点
我国水产养殖业发展迅猛,是世界上唯一养殖产量超过捕捞产量的渔业大国.但随着养殖规模的膨胀和集约化程度的提高,不同程度地出现了养殖秩序混乱、养殖环境恶化、病害频发、养殖产品质量下降等问题.从2007年开始,国家将水产养殖业执法正式纳入渔政执法的重要内容,启动了以生态安全和养殖水产品质量安全为重点的水产养殖执法管理.
一、水产养殖执法面临的主要问题
长期以来,我国渔政执法的重点是捕捞业,已形成了较完善的法律法规体系和成熟的执法方式.水产养殖执法是渔业经济新时期国家赋予渔政管理机构的新职责.面对这一新的领域,在执法依据、执法主体、执法内容、执法方式以及对水产养殖执法的认识上存在着一些亟待决的问题.
(一)执法主体不清,各监管环节缺乏统筹与协调
按现行法律规定,水产养殖执法由渔政管理机构负责.但影响养殖水产品质量安全的因素贯穿于生产、流通、加工等多个环节,在实际执行中,水产品质量安全监管职能分解在多个部门.其中,水产品养殖过程的质量管理由渔业部门负责,进入流通领域则由工商、质检、卫生等部门管理,养殖环境还要由渔业与环保部门协同管理；再以影响水产品质量安全最突出的药物残留监管为例,养殖过程中渔药的使用由渔业部门监管,渔药生产与流通环节主要由畜牧等部门管理.这种多家共管的模式在实际操作中难免会出现责权交叉、职责不清、互相推诿的问题.
(二)执法力量有待进一步加强
我国开展水产养殖执法工作较晚,水产养殖执法技术性要求又较高,现有的渔政部门水产养殖专业技术力量大多较薄弱,制约了执法水平的提高.
(三)法律法规尚需完善
我国水产养殖管理的法制建设起步较晚,虽然陆续出台了相关法律法规,逐步形成了以《渔业法》为主体、以《水产养殖质量安全管理规定》等相配套的法律法规体系.但从执法实践看,现有的法律法规不能适应新形势下水产养殖执法的需要.
1.有些法律条款规定的法律责任偏轻甚至没有相应的法律责任规定
如《渔业法》对未取得养殖证从事养殖生产只规定“责令改正,补办养殖证或限期拆除养殖设施”.有的法规对违法行为根本就没有规定相应的法律责任,如《渔业法》对虽办养殖证但未按规定区域和种类养殖的行为无明确的处罚条例；《水产养殖质量安全管理规定》对养殖生产各个环节的管理都有原则性规定,但缺乏强制落实的措施；《水产苗种管理办法》虽然规定“应当按照许可证规定的范围、种类进行生产”,但对未按规定生产的也没有明确的处罚措施.这就在客观上造成了违法成本低、守法成本高的现象,对违法者起不到有效的震慑作用.
2.有的法律规定在实际执行中缺乏可操作性
如养殖证和海域使用权证的发放就存在可操作性不强的问题.渔民从事养殖生产申办了养殖证或海域使用权证,在生产方式、养殖规模和养殖海区不变的情况下还要申办另一个证,虽然从法理上看没有问题,但不少渔民难以理解,似有多此一举的之嫌.
3.执法依据不足
如《渔业法》规定：“水产苗种生产由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门审批”,《水产苗种管理办法》也强调了从事苗种生产须“取得水产苗种生产许可证”,但这两个法规又都规定“渔业生产者自育、自用水产苗种的除外”.实际上不少场家生产的苗种都是自用和销售兼营,对其是否外销很难取证,没有政策法规对如何处理这种情况做出明确规定,这样的业户是否几乎全靠自觉.再如目前没有专门的渔药和渔用饲料管理法规,只得参照《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》管理.
二、加强水产养殖执法的对策
（一）转变思想、更新观念,渔政执法重点逐渐由捕捞业向养殖业转变
《渔业法》规定：“国家对渔业生产实行以养殖为主,养殖、捕捞、加工并举”.从法律上确立了养殖业在整个渔业生产中的优先地位,水产养殖执法相应地成为渔政执法的主要内容.尤其是随着渔业生态环境日趋恶化和水产品质量安全问题越来越受关注,我国的水产养殖方式已从粗放式的规模数量型向生态优先、绿色发展的模式转变；养殖生产的目的从解决百姓温饱、满足国民对水产品需求向提高生活质量、保证健康消费转变；我们的行业管理也随之从鼓励渔民增产增收,向范生产秩序、质量效益并重转变.故而渔政执法也要与时俱进地由管理渔业资源为主,向渔业资源、渔业生态环境、水产品质量以及渔业生产秩序并重转变,由管理捕捞业为主向养殖捕捞并重转变,随着养殖业在渔业生产中所占比重的上升,水产养殖执法将逐渐成为渔政执法的重点,在水产养殖重点地区,应将水产养殖执法检查作为渔政执法的中心工作.
(二)完善政策法规,夯实依法行政的制度基础
首先,对法律责任偏轻的条款应加以修修正,对没有规定法律责任的条款要制定明确的法律责任,以保证有关法规制度的有效落实；再则,由于我国幅员辽阔,养殖方式千差万别,各地可以现有的法律法规为基础,结合当地实际,制定针对性强、便于操作的水产养殖管理办法；另外,对不同部门制定的在实际执行中难以操作的法规应予以修正,譬如,鉴于沿海地区的海洋管理和渔业管理一般属海洋与渔业厅（局）同一个政府主管部门,这些地方审批养殖用海可以探讨只办养殖证或海域使用权证,也可二证合一,尽量简化审批手续,降低制度成本.
(三)加强水产养殖执法队伍建设
水产养殖执法不同于捕捞业执法等常规的行政执法,是集行政和技术执法于一身的双重性执法,要求执法人员有较高的专业技术素质.可在现有的渔政管理部门内,抽出专门人员,加强健康养殖技术培训,配置水产养殖执法必要的装备,履行好水产养殖执法职能,打造一支懂政策、业务精、反应快的水产养殖执法队伍.
(四)理顺管理关系,明确执法主体
以渔药管理为例,主要是理顺渔业与畜牧部门的关系.因行业限制,畜牧部门的管理重点不是渔药,缺乏管理渔药所需的专业力量,故有业内人士建议将兽药生产与流通环节中渔药部分的管理权划归渔业部门.笔者认为这样也有不妥之处.因为不少兽药生产和经销业户兼营渔药与其它兽药,并且目前水产养殖中使用的部分药物本身就是水产与畜牧通用,若渔业部门再参与兽药生产与流通过程中渔药部分管理的话,势必增加了多头管理的混乱.故包括渔药在内的兽药生产与流通环节还是由畜牧部门管理为好,但要在水产养殖规模较大地区的畜牧部门内充实水产专业力量,在开展渔药专项执法检查时由畜牧与渔业部门联合行动.
(五)强化部门协作,不留管理死角
1.推行跨部门联合执法
我国现行的多家共管模式一方面看似执法主体不明晰,但从另一角度看,也可发挥我国集中力量办大事的制度优势.要在现有的法律与体制框架内,探索跨部门联合执法.平时有关部门各司其职,互通信息,在开展重大水产品质量安全执法检查时,可由政府统一领导,调动不同部门的力量,实行既分工负责,又紧密配合的多部门联合执法,形成全过程、多方位无缝监管,防止出现执法漏洞.
2.整合渔业系统内各方面资源
鉴于水产养殖执法对专业技术要求较高,在渔业系统内也需多部门相互配合,渔业行政主管部门要充分发挥领导与组织协调作用,在开展重要水产养殖执法行动时,整合系统内执法、推广、科研部门的力量,发挥水产病害防治、水产品质量与渔业环境监测等技术支撑队伍的作用,协调行动、形成合力,有效提高渔政执法能力和水产养殖质量安全监管水平.
(六)树立执法为民的理念,
坚持管理与服务并重
提起执法,习惯的思维方式往往是处罚,但水产养殖执法应有所不同.因为我国目前的水产养殖基本上属多、小、散、偏的分散经营,水产养殖管理涉及面广,工作量大,现有的执法力量很难涵盖渔区的每个角落和水产养殖方方面面,在加强监管的同时,还要多在宣传教育和服务上下功夫,以增强从业者的法制意识、质量安全意识和职业道德水平,最大限度地把对违法行为由事后处罚变事前防控.还有一个不容忽视的情况是,水产养殖执法面对的执法对象主要是渔民群众,多属社会弱势群体,水产养殖是他们基本的生产活动和主要经济来源,在国家正采取各种惠农（渔）政策的大背景下,过于加大处罚有悖执法原则.这就要求我们树立执法为民的理念,明确渔政执法人员既是管理者又是服务者的双重角色,在处理水产养殖违法案件中,秉持重管理轻处罚的原则,实行更人性化的执法方式,除对少数违法行为严重和屡教不改者进行严厉处罚外,对大部分轻度违规业户可先给予批评教育,只要违规者能认识错误并认真整改,一般不必对其进行进一步的处罚,更不能简单地以罚代管,在惩处少数违法者的同时,还要维护群众发展养殖生产的积极性.
（七）突出管理重点,推动水产养殖执法有序开展
水产养殖执法涉及到与水产养殖有关的诸多方面以及养殖生产的各个环节,不能眉毛胡子一把抓.建议重点从以下几方面入手：
1.整顿养殖秩序
《水产养殖质量安全管理规定》指出：“合理确定用于水产养殖的水域和滩涂”,“合理安排养殖生产布局,科学确定养殖规模、养殖方式”.要以进一步完善养殖证、海域使用权证、苗种生产许可证等制度为抓手,整顿养殖秩序,杜绝未经审批私自建场和超出许可范围擅自扩大养殖规模和种类的行为,建立科学、和谐、规范的养殖秩序.
2.加强以用药管理为重点的养殖过程的执法检查
药物残留是影响水产品质量安全的首要原因.《水产养殖质量安全管理规定》强调：“控制养殖用药,保证养殖水产品质量安全”,并规定：“县级以上地方各级人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的水产养殖质量安全管理工作”.《兽药管理条例》也规定：“水产养殖中的兽药使用、兽药残留监测和监督管理以及水产养殖过程中违法用药的行政处罚,由县级以上人民政府渔业主管部门及所属的渔政监督管理机构负责”.故加强以渔药使用管理为重点的养殖过程执法检查,应作为水产养殖执法的重点.
3.抓好养殖水产品上市前的质量检测
《水产养殖质量安全管理规定》指出：“销售的养殖水产品应当符合国家或地方的有关标准”,并规定：“县级以上地方各级人民政府渔业行政主管部门负责本行政区域内养殖水产品药物残留的监控工作”.要把好养殖水产品上市前的质量关,防止药残超标、含禁用药成份以及不符合卫生标准的产品流向市场.
4.加强水产苗种质量管理
投放健康苗种是保证养殖水产品质量安全的基础.除搞好苗种生产过程的质量管理外,还要重视苗种出池前的疫病检疫,尤其要抓好苗种跨区交易和增殖放流前的检疫工作.《水产苗种管理办法》规定：“国内异地引进水产苗种的,应当先到当地渔业行政主管部门办理检疫手续,经检疫合格后方可运输和销售”.前几年曾出现未经检疫的带病刺参苗跨区交易造成疾病传播的问题.近年来在自然海区也发现了刺参发病现象,这除了与海洋生态环境恶化及刺参种质退化等有关外,还有一个重要的原因,就是可能把带病参苗投到了海区.
5.加强以养殖废水排放管理为重点的养殖环境整治
《渔业法》规定：“从事养殖生产应当保护水域生态环境”,“不得造成水域的环境污染”；《水产养殖质量安全管理规定》也强调：“水产养殖废水排放应达到国家规定的排放标准”,“水产养殖单位和个人应当配置与养殖水体和生产能力相适应的水处理设施”.带有病菌、药残的生产废水直接排放,除对生态环境造成破坏外,在育苗与养殖场密集区还易引起水质交叉污染和疾病的交叉感染,引发大规模病害.鉴于我们的国情,短时间内很难解决众多育苗与养殖场废水排放不达标问题,但最起码在新建的场和政府扶持的示范场要建废水处理设施.通过以点带面的示范作用以及政策与资金扶持措施,逐渐使所有水产养殖单位生产废水排放达标.
三、结语
消费者对水产品食用安全的关注在期待我们,渔业生态环境日益恶化的严峻形势在警示我们,再也不能以透支资源、污染环境、甚至牺牲国民健康为代价追求暂时的发展了.要站在合理开发利用水域国土资源、推进生态文明建设、保证国民健康消费的战略高度,放眼水产养殖业可持续发展的长远目标,切实履行好水产养殖执法这一神圣使命.
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