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二期三年行动计划实施下的乡镇中心幼儿园成效、问题与以海南省为例
［摘 要］作为一项重大的国家普及学
前教育政策,“第二期学前教育三年行动计划”着重强调农村学前教育的发展.通过对“二
期三年行动计划”实施以来海南省农村学前教育的发展成效进行分析,了解取得的成就、存
在的问题,并提出相关建议：应强化地方政府对发展农村学前教育进行“拾责”；创新教师
队伍建设形式,提升农村幼儿教师专业能力和水平.
［关键词］学前教育；乡镇中心幼儿园；二期三年行动计划
［中图分类号］G6192［文献标志码］A［文章编号］1674-6120(2018)06-0031-05
2010年,伴随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布,国务院
为妥善解决当时存在的“入园难”问题,于11月24日发布了《关于当前发展学前教育的若干
意见》,明确提出“统筹规划,确定发展目标,分解年度任务,落实经费,并实施学前教育
三年行动计划”.截至2013年,“学前教育改革发展取得显著成效,资源快速扩大,财政投
入不断增加,教师队伍建设逐步加强,‘入园难’问题初步缓解.”［１］但由于学
前教育在教育体系中仍处于薄弱环节,城乡普惠性资源依然短缺,运行保障机制建设相对滞
后,教育部联合国家发展改革委、财政部于2014年11月3日发布了《关于实施第二期学前教
育三年行动计划的意见》.海南省教育厅联合海南省发展和改革委员会、海南省财政厅也于
2014年12月26日印发了《海南省第二期学前教育三年行动计划（2014-2016年）》（以下简
称“二期三年行动计划”）,“着力扩大农村学前教育资源,重点解决好人口规模较大乡镇
、行政村、移交属地市县政府管理农场学前教育资源短缺问题.”本文拟对“二期三年行
动计划”实施以来海南省农村学前教育的发展成效进行分析,了解取得的成就、存在的问题
,并针对面临的困难和存在的问题提出相关建议.
一、“二期三年行动计划”实施下的乡镇中心幼儿园发展取得的成效
（一）基本实现公办乡镇中心幼儿园乡镇全覆盖
“二期三年行动计划”实施以来,各地通过新建、利用农村闲置校舍改建幼儿园以及农村小
学增设附属幼儿园等形式逐步发展公办乡镇中心幼儿园.据海南省统计局统计, “2014全
年全省新建、改扩建乡镇幼儿园38所”［２］；“2015年,全省新建、改扩建乡镇幼
儿园35所, 当年学前三年毛入园率达到765%”［３］.另据海南省教育厅公布的数据
显示：截至2016年10月20日,全省新建、改扩建210所乡镇公办幼儿园,增加65万个
学位,基本实现全省203个乡镇公办乡镇中心幼儿园全覆盖,普惠性幼儿园覆盖比例达到了51
%,公办幼儿园入园幼儿占全部入园幼儿的比例提高到23%.［４］
由此可见,“二期三年行动计划”提出“到2015年,新建、改扩建一批公办幼儿园,全省所
有乡镇建有公办乡镇中心幼儿园；学前三年毛入园率达到75%以上.2016年,基本建成覆盖
城乡、布局合理的学前教育公共服务网络”［５］的总体目标基本落实.
（二）探索“公建民营”办园模式,构建普惠性学前教育服务网络
自“二期三年行动计划”实施以来,乐东黎族自治县、陵水黎族自治县等地积极探索多种形
式扩大农村学前教育资源,试水“公建民营”的学前教育发展模式,对公建乡镇幼儿园实行
“管办分离”.乐东黎族自治县教育局于2015年12月10日印发了《乐东黎族自治县“公建民
营”幼儿园管理办法（试行）》,明确“幼儿园教职工在资格认定、职称评定、表彰奖励、
教龄及工龄计算、社会活动等方面与公办幼儿园教职工享有同等待遇”［６］.并对
该县抱由镇保定小学附属幼儿园等43所公建幼儿园进行公开招标,以吸引社会力量发展普惠
性幼儿园,并已于2016年2月15日将中标结果通过教育局网站进行公示.陵水黎族自治县自2
014年9月起,也积极试点实施“公建民营”办园模式,合理布局学前教育公共服务网络,并
对其收费标准实行政府最高指导价管理,确保“公建民营”幼儿园的公益性和普惠性.
（三）实施“学前教育对口帮扶”活动,提高乡镇幼儿园教育整体质量
为发挥优质学前教育资源的示范、辐射和带动作用,提高乡镇中心幼儿园教育的整体质量,
推动全省学前教育协调均衡发展,海南省教育厅自2013年春季以来实施了三期“学前教育对
口帮扶”活动,将城市优质学前教育输入农村.由10所省级示范幼儿园对口帮扶市县公办乡
镇中心幼儿园,3所师范院校帮扶区域学前教育发展.三期的“学前教育对口帮扶”活动中
,10所省级示范幼儿园和3所师范院校通过开展专题讲座、教学观摩研讨、送教下乡、浸入
式跟班学习、到高校培训、高校教师学生到被帮扶市县（区）顶岗实习和工作、名师工作室
、课题研究、联谊、捐赠等灵活多样的方式,“着力帮助被帮扶市县（区）提升学前教育整
体管理水平,提升乡镇幼儿园教师队伍素质,改善乡镇幼儿园办园条件,挖掘乡镇幼儿园办
园特色,防止和纠正幼儿园‘小学化’倾向,切实提高农村学前教育整体质量”［７］
.
二、“二期三年行动计划”实施后乡镇中心幼儿园发展存在的主要问
题
（一）政府财政经费投入不足,且地区分配差异明显
2014年“二期三年行动计划”实施以来,海南省不断加大对学前教育的财政经费投入,无疑
对于海南省学前教育特别是乡镇中心幼儿园的发展起到了重要的促进作用.据海南省财政厅
统计,“2014年全省的学前教育经费总支出为58 321万元”［８］,比2013年的
54 861万元［９］增长3 460万元；“2015年全省的学前教育经费总支出为
85 738万元”［１０］,比2014年增长27 417万元；“2016年,海南省省本
级财政经费对学前教育的投入预算为10 714万元”［１１］,略高于2015年的
10 074万元［１０］,可见,2016年全省的学前教育经费总支出高于2015年
的85 738万元.但是也应当看到,与海南省全省教育经费总支出相比,学前教育经费总
支出在2014年、2015年和2016年（省本级预算）分别只占到了33%、41%和28%.①
可以想象,对乡镇中心幼儿园的财政投入在教育经费总支出中所占的比重更低.同时,有限的财政资金投入也存在严重的分配不均问题.据海口市教育局统计,2011至2015
年,全市共投入约28亿元,新建、改扩建公办幼儿园30所,其中,新建公办乡镇中心幼儿
园25所；并从2015年秋季开始,全市共投入经费1 3426万元用以妥善解决这25所乡
镇中心幼儿园的运转难问题,公办乡镇幼儿园人员工资全部由财政100%承担.［１２］
但据南海网报道,也有相当市县的乡镇中心幼儿园项目除主体工程建设有充分资金保障外
,其附属配套设施建设资金的“缺口”仍较大,导致户外场地、绿化、围墙等附属配套设施
建设滞后.［１３］对保亭黎族苗族自治县什玲镇中心幼儿园园长访谈时,她这样描
述幼儿园的发展现状：“自2012年幼儿园开园以来,我们的经费就非常紧张,教师的工资发
不出来,园里的玩具我自己掏钱购买,连幼儿园的后勤工作我都是喊我老公义务劳动.我做
园长之前做生意挣的钱这几年都投进幼儿园里了.”
（二）幼儿教师队伍专业素质偏低,人员流动性大
教师的质量和专业水平决定着教育的质量和水平.经过三年行动计划和“二期三年行动计划
”的实施,海南省乡镇中心幼儿园教师的专业素质和水平得到了一定程度的提升.据海南省
幼儿师资培训研究中心统计,2014-2016年国培、省培累计培训农村幼儿园教师（不包括园
长）2 700人次.但在现实发展当中,乡镇中心幼儿园教师的专业素质和水平仍然存在
明显的差距,主要体现在以下几个方面：第一,在专业化程度上,乡镇中心幼儿园学前专业
的幼儿
教师比例偏低.随着三年行动计划和“二期三年行动计划”的实施,几年间乡镇中心幼儿园
如雨后春笋般的建成并投入使用,导致了学前专业幼师紧缺,以致很多新建乡镇中心幼儿园
招聘的幼师多为小学转岗教师甚至非师范专业毕业生.专业不对口的现实对提升整个乡镇中
心幼儿园教师队伍专业水平的制约尤其突出.据新华网海南频道报道,“在澄迈县文儒镇中
心幼儿园,2014年有16名教师,其中专业幼师只有4人；昌江黎族自治县十月田镇中心幼儿
园2014年有17名教师,只有3名专业幼师,其他都是小学转岗过来的”［１４］.第
二,在过往的培训项目中,难以兼顾到全省210所乡镇公办幼儿园,同时参训教师中会有
参加多次培训的情况.据调查,由于近年来海南省对国培、省培培训专家的组成结构、质量
规格和薪酬待遇都有所限定,进而使得培训专家库的规模较之前有所缩小,导致不同期的培
训班中会有重复的专家及重复的课程,这就难免会影响那些参加多次培训教师的培训效果,
甚至造成培训资源的浪费.
此外,海南省210所乡镇中心幼儿园还存在幼师队伍人员流动性大的问题.据研究者201
6年11月对海南省36所乡镇中心幼儿园的调查显示,2014-2016年,幼儿教师的流失率达到了
105%.其原因主要有：一是编制不足,编内外薪酬待遇差异大.以定安县黄竹镇中心幼儿
园为例,2014年共有16名老师,其中仅7人有编制.另据研究者抽样调查显示,截至2016年1
1月,海南省有编制的幼儿教师仅占专任教师总数的329%.另据统计,上述幼儿园中在编
教师和聘用教师每月薪酬待遇差别在1000元以上的占到了50%（如图1）.二是经济落后、交
通偏僻,对教师的吸引力不足.目前海南省不少位置偏僻、交通不便的乡镇经济发展较为落
后,难以吸引年轻的幼师毕业生留下,甚至“即使有幼师编制,目前也难招聘到合格的幼儿
专业教师”［１４］.
（三）家长教育理念落后,幼儿园“去小学化”压力大
据海南省统计局统计显示,随着“二期三年行动计划”的实施,海南省幼儿园园所数量由20
13年的1 596所增长为2015年底的1 928所,其中民办幼儿园1 652所.［1
5-16］这也就意味着在广大农村地区,除了乡镇中心幼儿园,家长们的选择很多.而农村
地区家长的教育理念落后
,他们往往不认同乡镇中心幼儿园保教与游戏为主的教育理念,而更加注重知识的掌握,加
之农村也是留守儿童集中的地域,因此,父母甚至是隔代家长在为孩子选择就读幼儿园时往
往更倾向于少数以知识为主的教育理念幼儿园.以万宁市礼纪镇为例,家长甚至是小学校长
、低年级的教师都认为幼儿园阶段应该提前教授小学的内容,以便给孩子打好“基础”.另
据研究者调查显示,临高县有幼儿园全园仅招收幼儿25人,教师假期的一项重要任务就是
招生.乡镇中心幼儿园为了发展甚至维系生存,直接导致的后果就是“小学化”的压力增大
,甚至出现“小学化”倾向,而这与《3-6岁儿童学习与发展指南》《幼儿园教育指导纲要
》的精神理念是背道而驰的.
三、提升乡镇中心幼儿园发展成效的建议
（一）强化地方政府对发展农村学前教育进行“拾责”
作为一项重大的国家普及学前教育的行动计划,三年行动计划和“二期三年行动计划”都以
县为主体展开实施,因此,能否实现预期目标以及实施成效如何,地方政府的作用至
关重要.针对“二期三年行动计划”实施过程中乡镇中心幼儿园发展存在的主要问题,地方
政府应明确自身的责任主体地位,对发展农村学前教育进行“拾责”.
首先,应设立农村学前教育发展专项经费,建立健全经费投入保障机制,并建立以区县级投
入为主、统筹分配的经费投入保障机制.其次,将乡镇中心幼儿园的运转经费,基建、设备
教具经费以及聘用教师薪酬统一纳入农村学前教育发展专项经费中,并落实教师编制,适当
增加
偏远落后地区教师的待遇,以保障乡镇中心幼儿园的正常运营发展,提高教师的职业认同感
、组织归属感以及工作热情,进而吸引优秀人才加入农村幼教师资队伍,提升农村学前教育
的保教质量.最后,改革创新学前教育管理体制,严把中心园甚至民办园的教材关和课程关
,监督幼儿园制定完善规范的课程体系,杜绝“小学化”和“学科化”倾向.
（二）创新教师队伍建设形式,提升农村幼儿教师专业能力和水平
随着两轮学前教育三年行动计划的实施,幼儿教师的数量和质量都有了显著的提升,然而真
正缺乏合格幼师或者需要吸引学前专业毕业生任教的地方是广大农村地区.因此,为提升乡
镇中心幼儿园的发展成效,应创新教师队伍建设形式,实现农村幼师队伍发展多元化、专业
化.
第一,关注农村幼儿园教师的资格认定.可尝试建立专门的农村幼儿园教师资格认证与管理
部门,在《幼儿园教师专业标准（试行）》的前提下,依据当地农村学前教育的发展实际,
制定切合本地实际的农村幼儿园教师准入标准和教师资格认度.例如,依据海南省农村
幼儿园教师紧缺的实际,对通过海南省幼儿师资培训研究中心培训并取得“幼儿园教师合格
证”,在农村幼儿园任教的幼儿教师可适当延长取得“幼儿园教师资格证”的时间.第二,
制定落实学前教育专业免费师范生政策,为农村定向培养幼儿园教师.海南省自2016年起,
连续5年在省属师范院校每年定向培养约100名学前教育教师,免费师范生毕业后回生源地市
县的乡村学校和乡镇中心幼儿园任教,服务期不少于5年.此外,还可通过委培、自主定向
、逐年返还学费等形式鼓励学前专业毕业生到农村幼儿园任教.
注释：
①根据《2014年度海南省财政总决算》《2015年度海南省和省本级财政决算》《201
6年海南省和省本级政府预算》整理核算所得.
参考文献：
［１］教育部,国家发展改革委,财政部.关于实施第二期学前教育三年行动计划的意
见［EB/OL］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3327/201411/xxgk-178318.html.
［2］海南省统计局.2014年海南省国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.http://
www.stats.hainan.gov.cn/tjsj/tjgb/fzgb/n-991235/201502/t20150204-1517227.htm
l.
［3］海南省统计局.2015年海南省国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.http://
www.stats.hainan.gov.cn/tjsj/tjgb/fzgb/n-991236/201601/t20160127-1759264.htm
l.
［4］海南省教育厅.海南教育概况［EB/OL］.http://xxgk.hainan.gov.cn/hi/HI0
108/201202/t20120206-614372.html.
［5］海南省教育厅,海南省发展和改革委员会,海南省财政厅.海南省第二期学前教
育三年行动计划(2014-2016年)［EB/OL］.http://xxgk.hainan.gov.cn/hi/HI0108/201412
/t20141229-1494905.html.
［6］乐东县教育局.乐东黎族自治县“公建民营"幼儿园管理办法（试行）［EB/OL
］.http:// xxgk.hainan.gov.cn/ldxxgk/jyj/201512/t20151210_1728262.html.
［7］海南省教育厅.海南省第三期学前教育对口帮扶工作方案［EB/OL］.http://xx
g k.hainan.gov.cn/hi/HI0108/201509/t20150915-1664165.html.
［8］海南省财政厅.2014年度海南省财政总决算［EB/OL］.http://mof.hainan.gov
.cn/cztzwxx/czyjs/201508/t20150810-1634631.html.
［9］海南省财政厅.2013年度海南省财政总决算［EB/OL］.http://mof.hainan.gov
.cn/czt/zwxx/czyjs/201408/t20140819-1346790.html.
［１0］海南省财政厅.2015年度海南省和省本级财政决算报表［EB/OL］.http://mo
f.hainan.gov.cn/czt/zwxx/czyjs/201608/t20160818-2094636.html.
［１1］海南省财政厅.2016年海南省和省本级政府预算表［EB/OL］.http://mof.ha
inan.gov.cn/czt/zwxx/czyjs/201602/t20160219-1770969.html.
［１2］人民网.5年投入近3亿,海口实现公办幼儿园乡镇全覆盖［EB/OL］.http://n
ews.0898.net/n2/2016/0108/c231190-27492765.html.
［１3］南海网.海南100所乡镇幼儿园新投入使用,正在建设54所［EB/OL］.http://
www.hinews.cn/news/system/2014/03/26/016556815.html.
［１4］新华网海南频道.海南部分市县急招幼儿园教师,专业幼师仍紧缺［EB/OL］.
http://www.hq.xinhuanet.com/news/2014-02/18/c-119383413.html.
［１5］海南省统计局.海南省统计年鉴2014［EB/OL］.http://www.stats.hainan.g
ov.cn/2014nj/indexch.html.
［１6］海南省统计局.海南省统计年鉴2016［EB/OL］.http://www.stats.hainan.g
ov.cn/2016nj/indexch.html.
［１7］孔露,徐晓燕,张思正.我国民办幼儿园发展的现状、困境及突破——以
四川省广元市为例［Ｊ］.教育与教学研究,2017,31(6)：48-54.
［１8］宋淑娟,袁新乾.家长对幼儿园教育满意度的调查——以黄冈市为例［Ｊ］.
教育与教学研究,2017,31(11)：80-83.
(责任编辑：陈)
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