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推进市县审计机关改革过程中关于人
摘 要：在党的十九大报告中指出要“改革审计管理体制”,而推进市县审计机关改革的任务,就是把党的十九大提出的战略部署转化为切实的工作任务,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用.在推进市县审计机关改革的过程中,“人”的问题尤为突出,主要存在的问题有人少事多的矛盾基本没有改变,未能形成三种审计力量一盘棋的监督大格局,处理人事管理“统”与“放”两者关系上的困惑,以及推进审计职业化进程中的诸多问题等.
关键词：市县审计机关；改革；问题
伴随着时代的风云流转,我国社会环境正发生着巨大变化.谋大事者首重格局.在党的十九大报告中指出要“改革审计管理体制”,国家审计作为以权力监督制约权力的一项制度安排,是国家治理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”.审计署党组书记、审计长同志署名文章《以新时代中国特色社会主义思想为指导奋力推进新时代审计事业新发展》一文中指出“把学习宣传贯彻党的十九大精神作为首要政治任务抓实抓好”.党的十九大从健全党和国家监督体系的高度,提出“改革审计管理体制”,总书记对审计工作寄予的厚望,是完善审计制度、推进市县审计机关改革发展的动力之源.而推进市县审计机关改革的任务,就是把党的十九大提出的战略部署转化为切实的工作任务,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用.在推进市县审计机关改革的过程中,“人”的问题尤为突出,笔者认为围绕“人”存在着以下几方面的问题.
一、人少事多的矛盾基本没有改变,仍然突出
审计全覆盖将公共资金、国有资产、国有资源及领导干部经济责任履行情况全部纳入审计监督范围.与全覆盖的要求相比,市县审计机关人少事多的矛盾尤为突出：一方面是因为审计项目多、时间紧、任务重与审计人员数量有限、管理相对薄弱的矛盾日益凸显；另一方面受管理体制的制约,“各自为战,单兵种作战”,不能形成有效合力,发挥“大兵种,集团军”的作用.以人财物试点改革的南方某省为例,该省是编制小省,全省审计系统人员编制合计约3300名,其中事业编制占全省审计人员编制三分之一.该省GDP总量位列全国第四,国有资产总量位列全国第四,加上省管县的财政体制,按照审计全覆盖的要求,审计任务非常繁重.特别是改革后,厅一级综合处室配置和力量明显不足,一定程度上影响了改革的顺利推进.在该省的干部管理上,省厅党组要会同省委组织部和市委管理市级审计局领导班子成员、县级局正职200多人.在审计业务管理上,全省各市县审计机关的年度审计项目计划、审计结果和发现的重大违纪违法问题线索、审计工作报告、重大事项都要向省厅报告,还要对全省审计质量进行管控,落实审计执法责任制.因而看出,改革不是简单化的扩编、增人,但人少事多问题在该省确实非常突出.
二、未能形成三种审计力量一盘棋的监督大格局
1.国家审计与社会审计资源未实现很好的对接.与政府审计资源相比,社会审计资源的工作人员具有较高的业务素质,专业化程度高,拥有较多的审计方面的人才,如注册评估师、注册会计师和注册造价师等,他们不仅审计专业知识过硬,审计经验丰富,审计技术精湛,而且工作细致认真,更加熟悉被审计的对象.但由于社会审计地位的特殊性,不能很好的把握国家的宏观政策和法律法规,在政治素质、审计工作质量要求及审计纪律等方面与政府审计还存在一定差距,存在明显的不足之处.
2.国家审计与内部审计未建立协同机制.国家审计与内部审计未能形成审计工作“一盘棋”格局,两者存在着重复审计,没有实现优化资源配置,提高审计效率,减少重复审计,达到最大程度利用审计资源的目的；二是没有充分利用内审资源减少监督盲区,建立分工明确、各司其职的联动机制,从而提高审计覆盖面；三是没有防止被动应付式审计现象产生,难以实现审计监督的作用.
3.国家审计、社会审计和内部审计三者间缺少创新互促进平台.从提升审计能力的方面来看,审计专业结构性失衡的问题,主要在于国家审计、社会审计和内部审计三者间缺少创新互促进平台.新形势下审计机关面对的审计项目内容广泛、专业更加复杂,迫切需要既具有审计、会计等专业知识,又具有工程、法律、计算机等方面的复合型人才,而内审人员、社会审计人员的专业知识结构相对比较多元,部分人员还有着丰富的实践经验,但我国审计系统未能分专业建立内部审计人才库,让这些人员充分参与到国家审计中来,以缓解国家审计人员自身知识结构不足的弊端.
三、在处理人事管理“统”与“放”两者关系上的困惑
审计机关人财物管理改革试点与近期实施的司法体制改革、监察体制改革相比,基层审计干部反映：任务增加了很多,但改革释放的“红利”不明显.他们对改革试点有很多期盼,主要集中在两个方面：一个是收入；一个是出路.收入是审计干部普遍关心的问题,目前从人财物的改革试点来看,做到了保证各地审计干部收入不减少,但与广大基层审计干部“托底不限高”的预期还有差距.出路方面,涉及审计干部职务职级、成长通道、事业人员身份等问题.
从人员的统筹管理来看,也存在着亟待解决的问题.从近期看,最主要的困难是如何解决从事审计业务工作的事业人员身份问题.在全省行政编制总盘子不增的情况下,把从事审计业务工作的事业人员转为行政编制身份几乎不可能,考虑到近期将出台事业单位改革的相关文件,事业单位以后不能承担行政职能,参公管理难度也很大.从长远看,改革试点后,如何将市县审计机关领导干部的成长培养纳入地方党委干部管理的大盘子也面临考验.按照新的市县审计机关领导干部管理体制,市县两级党委组织部门对审计领导干部的调配程序增多、链条加长,客观上会对审计干部产生不利影响,迫切需要加快推进审计职业化等配套措施.
从人员的晋升通道来看,如何发挥好审计监督的独立性,也面临着“两难”.在实际操作过程中,面临着人事管理“统”与“放”关系的处理问题.如果简单地“放”,更多地委托地方党委管理,则“强化上级审计机关对下级审计机关的领导”体现不足,进而影响审计监督独立性的发挥；如果简单地“统”,就容易“管死”,使得市县级审计机关干部的成长空间变得狭窄,通俗来说,就是想进的进不来、想出的出不去,这是不少基层审计干部的顾虑所在.
四、在推进审计职业化进程中的问题
审计职业化改革方案亟待制定出台.检察院、法院都已实行了职业化改革（检察反贪人员并入监察委后,依然享受员额制待遇,据了解纪委并入监察委的人员也酝酿参照享受同样待遇）.至今我们各级审计干部还没有在“人财物管理改革”中看到一点“红利”.在全国范围内加快推进审计职业化进度,抓紧出台审计职业化改革方案,如何有效理顺审计干部系统内的“竖向”人员升迁体系和解决好审计人员与外部单位的“横向”流通机制,成为了职业化改革方面的两大难题.从另一方面看,职业化进程的加快和地方审计人员素质两者间也存在着正向关系.随着改革开放和市场经济的深入发展,社会上各种消极腐败现象经常侵蚀审计人员的思想.审计人员在从事审计工作的过程中,所发现的违纪违规问题和经济案件线索都会对参审人员产生各种影响,同时审计人员由于工作需要,接触社会各行各业、各个部门单位的情况,容易使人产生攀比思想、不平衡思想,在现实状况一时难以改变的情况下,容易导致一部分人心理上失落、麻木或者牢骚抱怨.因此急需加快完善职业行为准则和职业道德规范,完善审计职业督察和责任追究制度,建立一套伴随审计人员职业生命始终的后继教育制度.
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