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依托雄安新区建设推动北京人口疏解
自1978年改革开放以来,随着经济的持续发展和社会的不断进步,我国经历了长达40年的城镇化进程,在这个长期的城镇化进程中,有大量的人口由农村转移到了城市.截至2016年,我国城镇常住人口达到了7.9亿,我国的城镇化率即城镇人口占总人口比重为57.4%.北京市作为首都,更是吸引了大量的人口聚集,常住人口由改革开放初期的871.5万增加到2172.9万,常住外来人口由21.8万增加到807.5万.由北京市人口变动趋势可以看出,北京市的常住人口一直在稳步增长,进入本世纪后人口增长速度有所加快,直至近两年增速出现减缓趋势,但人口总量仍在膨胀.一段时间以来,北京采取“疏堵结合”的措施来控制北京人口的过快增长,虽起到一定成效,但并没有实现预期目标.从国际范围来看,欧美日韩等发达国家或地区均经历过城市发展过程中人口拥堵的问题,并在人口疏解方面取得了很好的效果,因此对北京的人口疏解具有一定的借鉴意义.对于大城市人口疏解措施,国际上一个常见的做法就是建新城,来吸引人口的迁入,以缓解迁出城市的人口压力（段瑜卓、钱川,2014）.雄安新区的规划和其疏解北京非首都功能的定位为北京借鉴国际发达城市的人口疏解成功经验提供了条件,讨论雄安新区承接北京人口疏解的策略对于促进雄安新区的整体建设、缓解北京的城市压力、加快京津冀的协同发展都有重要的意义.
一、北京人口疏解的现状
北京市“以房控人、以证控人、以业带人”的人口调控政策体系主要通过住房、户籍和就业层面实现人口调控,一方面通过提高居住成本带动人口自发流出,另一方面通过就业层面的控制,挤出低端就业人口（王瑜、武继磊,2015）.但是以上人口调控政策难以从根本上解决北京市人口过多流人的问题.首先,以“房”控人主要是限制住房的购买资格,以提升人口居住成本,同时在市区周边规划卫星城以调节市区人口向郊区疏解.但是这种限制房屋数量供给的政策势必会造成房价过高的问题,同时导致了北京就业人群的潮汐现象,造成巨大的交通压力.其次,以“证”控人主要是对北京户籍的限制,通过居住证制度限制外来人口.然而从效果来看,效果不甚明显,反而造成了不同户籍的区别化待遇的矛盾,不符合人性化社会的建设要求.再其次,以“业”带人主要是通过产业分布的调整带动人口的转移,最终影响城市居民的分布.该政策起到一定效果,需要产业结构转型带动人口的流动,在一定程度上缓解了人口结构矛盾,但卫星城的人口“反磁力”作用尚不明显.
北京以往的人口疏解政策在一定程度上起到了限制人口过快流入的积极作用,但是人口屡次超过之前的预定目标,给城市规划和管理带来困难, “大城市病”严重.究其原因,是北京的人口集聚效应显著和回波效应不明显.雄安新区的设立和疏解北京非首都功能的定位,为北京的人口疏解提供了新的思路和条件,在北京人口疏解上注定要发挥重要的作用.关于人口疏解的成熟案例和经验主要集中在欧美、日韩等发达国家的大城市.东亚国家的韩国首尔和日本跟我国有着更多的相似性,东亚国家有着相似的文化背景和习俗,有着安土重迁的生活观念,因此更加值得参考.
二、日韩的人口疏解政策梳理
1．政府带头引领机构外迁.政府的行政机关具有很强的带动作用,有大量的关联单位机构,政府机关的迁移能够以点带面,很好地带动相关单位（科研单位、文化产业、教育机构、医疗部门）的转移,从而带动大规模的人口转移,一方面缓解了中心城市的人口过度集聚的压力,一方面促进了新城市的发展和人口集聚.韩国政府在2004年设定了新的行政首都,新首都的设定使得大量政府机关迁入.日本政府对市也是规划了多个“城市副中心”,的很多政府机构（法务省、厚生劳动省、防卫省等）向这些副中心迁移,带动人口的转移.
2．产业转移带动人口转移.产业的集聚和人口的集聚具有很强的关联效应,容易形成强者恒强的马太效应,因此通过产业转移带动人口转移是个行之有效的途径.首尔和均采用了以“产”带人的政策,并且注重市场的激励作用,而非一味地用行政手段干预企业行为.
3．建设新城疏解人口.在1970年、1980年、1990年代首尔政府的国土综合开发计划中,就采用了建设新城疏解人口的措施.自1989年至1994年,首尔周边新建成了能容纳百万人口的5座新城.也是实施了“多中心”城市的策略,规划设立了城市副中心来疏解中心城市过多的人口.的长期规划把新宿、池袋、涩谷作为城市副中心,随后又增加了上野／浅草、绵系町傀户、大琦和临海副中心,并且规划了筑波、多摩、港北、千叶四个新城以分散中枢管理职能.
4．注重基础设施的建设和完善.中心城市吸引大量人口的一个重要因素就是充分的公共资源,而要增强新城的吸引力防止人口的回迁,则公共资源的疏解必不可少,新城的居住、医疗、教育等民生方面都要得到充分保障.首尔和的城市副中心和新城在公共资源配置上都较完善,新城的学校、医疗、商场大都相对完善,方便新城市民的生活,同时注重新城的生态调控和绿化建设.其次注重交通设施的完善.完善的交通设施是人口流动、资源要素合理配置的前提,完善的交通网络能够有效促进城市之间的互联互通,增强城市的共生性.首尔和周边新城之间建立了完善的交通系统,各城市之间都有地铁连通.首尔市有一半以上的区域位于城市地铁站周边一公里范围内,而且在居民小区和地铁车站之间设有巴士专线,居民可以轻松享受地铁的便利.的铁路干线和各副中心相互连接,并以各副中心为起点向周边延伸轻轨线.现在都市圈的轨道交通系统每天的客流量达到2000万人次以上,承担了86%的客运量.
三、雄安新区承接人口疏解的几点建议
1．注重公共基础设施建设.人口流动受到相对收入水平以及城市公共服务水平的影响,人口流动并不只是为了获得高收入,目标城市的公共服务水平也是影响流动人口决策的关键因素（李拓、李斌,2015）.地区间公共服务差异对人口流动有重要影响,公共服务水平越高意味着越高的生活质量和更多的社会福利,因此公共服务水平越高的城市越具有吸引力.首尔和建设城市副中心和新城的经验也表明,公共服务水平是影响人口迁移的重要因素,优质的公共服务更是留下人才的重要保障.然而一个城市的公共服务水平需要基础设施建设作保障,其基础设施建设周期一般很长,需要很长的建设时间才能使公共服务达到一定水平,并且公共基础设施一般以公共产品的形式存在,因此公共基础设施的建设更多应该由政府主导.一方面,打造硬件基础设施,营造优质公共服务环境的同时,注重政务服务水平的高效,营造创新开放的政策环境,确保人才和企业来得了、留得住；另一方面,有序高效承接北京疏解来的非首都功能机构,如高等学校、科研机构、医疗机构等.
2．注重迁入产业和新区的融合发展.雄安新区的产业和城市的融合发展应当以人为本,产城融合应该是产业、人口、城市三者的融合,而产业和城市的共生是以人为纽带的.而目前中国大多数城镇存在产业基础薄弱和工业发展缺乏城市功能配套的问题,这不利于产业与城市功能的良性互动和新型城镇化的实现（谢呈阳、胡汉辉等,2016）.因此雄安新区应注意控制城镇空间的盲目扩张,围绕人的需求和雄安新区的功能定位,推进城市发展和产业发展的共融.构建产城融合的产业链,发挥“以业带人”的作用.北京“以业控人”和雄安新区“以业引人”形成合力,雄安新区既要积极承接北京非首都功能的产业转移,又要甄别不符合雄安新区功能定位的产业,避免承接低端产业和落后淘汰产业,同时应推动产业的集聚式转移和发展,避免出现单一项目的“孤岛效应”.重点承接如银行、保险、证券等金融机构,软件信息服务、电子商务、现代物流等高端现代服务业,生物医药和生命健康、节能环保等高新科技企业.
3．处理好政府调控和市场调节的关系.无论企事业单位还是人口的转移,其本质上都是生产要素的流动,要实现资源配置的合理高效,就必须发挥市场机制的调节作用.然而由于垄断、公共物品、信息不对称及外部性的存在,市场在资源配置中的作用会出现失灵现象,所以在城市发展中需要政府调控,以纠正市场失灵和规划城市发展方向.因此,应当充分发挥市场调节和政府调控的互补性作用,实现城市的合理发展和资源的合理配置.北京聚集了大量的国有企业和事业单位,从而吸引了大量的人口迁入,因此要疏解北京的人口,这些企事业单位是重要的一部分.而这些企事业单位并不完全以自身利益最大化为经营目的,单靠市场机制很难有效疏解,需要采取行政命令进行干预.民营企业行为更多的是从经营成本和收益为出发点,雄安新区可运用市场机制,从降低迁入企业经营成本着手.在土地政策方面,对提供公共服务的企事业单位给予一定优惠；在税收方面,对迁入企业给予一定的税收减免,通过降低成本激励企业迁入.一方面坚持市场机制在微观个体资源配置中的决定性作用,另一方面坚持政府调控在弥补市场失灵的作用和城市发展方向的导向作用,营造公平的市场机制发展环境,最终以市场和政府的合力,促进雄安新区的城市发展和人口迁移. [课题项目：2018年河北经贸大学硕士研究生创新计划项目]
（作者单位：河北经贸大学商学院）
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