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简析财政部门如何全面推进预算绩效管理工作以西安市为例
尹 彪 西北大学公共管理学院 MPA2013 级
摘 要：总书记在十九大报告中指出, “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理” .全面实施绩效管理第一次被写入党的报告这一纲领性文件,可以说,预算绩效管理被提到了一个全所未有的高度.这为进一步深化财政预算制度改革,完善预算绩效管理指明了方向.
关键词：绩效管理；预算资金；强化监督
中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号： 1001-828X(2018)015-0471-02
一、深刻认识全面实施绩效管理的重大意义
一是全面实施预算绩效管理,是推进政府治理能力现代化的必然要求.十八届三中全会《决定》提出,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化” .要实现这一目标,关键在提高政府绩效.财政是政府收支的车载体,是实现国家治理的物质基础,预算绩效管理是推进政府绩效改革的主要途径和有效工具,也是提升政府治理能力现代化的切入点.实施预算绩效管理,有助于适时调整我们的财政政策制度,进一步优化资源配置,提高财政资金使用效益,促进形成正确的政绩观、理财观,促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展,推动行政效能的提高,进而推动政府治理体系和治理能力现代化.
二是全面实施预算绩效管理,是建立现代财政制度的必然选择.党的十九大报告着眼全局,体现战略思维,要求尽快建立起符合我国国情的现代财政制度.十八大以来的五年,在财税领域发起和推进了多项改革,现代财政制度初见端倪.部门预算、国库集中支付、政府采购等改革基本成型,转移支付、政府和部门预决算公开、地方政府债务治理等改革持续深入推进,预算的科学性、规范性、可控性不断提高,为全面实施预算绩效管理夯实了基础.预算绩效管理是财政预算管理的重要环节,也是公共财政改革的重要方向.随着经济发展进入新常态,财政收入增长进入中低速增长的新阶段,财政支出固化和增支压力不断增大,这就要求将财政资金管理的重点转变到财政支出后的成效上,转变到财政政策和财政支出的质量上,唯有不断强化公共财政的绩效观念,建立以绩效为导向的财政资金分配机制,才能实现资源的优化配置和财政支出效益的最大化.
三是全面实施预算绩效管理,是推进政府管理创新的必要途径.政府要履行自身职能,财政资金是物质基础,财政预算制度是体制基础.预算绩效直接关系到政府绩效,是影响政府各项功能绩效的关键因素.预算绩效管理突出强调加强财政预算的编制和支出,切实提高财政资金的使用效益.它是政府绩效管理的核心内容,也是建立法治政府、效率政府、责任政府的重要内容,是系统提升政府治理能力的关键一环.与此同时,预算绩效管理突出为民理财的理念,强调支出的责任和效率,客观上要求政府部门不断改进服务水平和质量,少花钱、多办事,更好、更多、更有效率地向社会提供给公共产品,践行“为人民服务”的宗旨.
四是全面实施预算绩效管理,是推进依法理财的必然举措.预算绩效管理强调财政支出的结果导向,它的基本环节包括绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用.深入推进全面实施预算绩效管理,既是深入贯彻十九大精神的要求,也是依法理财,建设公开、透明、科学、、法制财政的必然选择. “内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明”是现代预算制度的基本要素.
二、西安市预算绩效管理历程和现状
西安市自 2006 年以来逐步推进的预算绩效管理改革,正是从改进财政预算管理的角度推动政府部门形成正确的政绩观、理财观和提升行政效率的有益尝试.目前,西安市预算绩效管理改革稳步推进,经历了绩效评价试点和预算绩效管理改革两个阶段,取得了一定成效,初步实现了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的工作要求.
第一阶段：绩效评价试点阶段 (2006-2011 年 )
西安市从 2006 年启动市级财政专项支出绩效评价试点工作,先后印发了绩效评价工作方案等 13 项制度.从 2006 年到 2011 年,共对全市 54 项重大财政支出组织开展了重点绩效评价工作,涉及财政资金 37 亿元.并且,从 2008 年起至 2011 年,共对 43 个市级预算部门开展绩效评价自评试点工作,涉及财政资金 7.2 亿元.经过近六年的实践探索,全市初步形成了“财政部门指导评价和重点抽评,部门单位自我评价,相关部门参与评价”的层次分明、相互联动的工作格局.
第二阶段：预算绩效管理改革阶段 (2012 年 -2017 年 )
按照财政部的改革要求,从 2012 年 6 月起西安市启动预算绩效管理改革工作,经过六年来的实践探索和深入推进,绩效目标管理逐渐全面纳入了预算管理流程,没有绩效目标就不能进入下一流程,所有部门每年都能开展绩效自评工作,部分财政重点绩效评价结果有了一定的应用,部门预算绩效意识逐步增强.
一是基本构建起预算绩效管理制度体系.2012 年,制定了“1+5”预算绩效管理办法和考核制度,内容涵盖绩效目标编审、绩效目标监控、绩效评价、结果反馈与应用全过程及局内各业务处室职责分工、考核办法,基本构建起预算绩效管理制度体系.2014年印发了《西安市财政专项支出预算绩效评价分类个性指标体系》 ,2016 年初印发了《市级部门预算绩效目标管理办法》 ,系统化、规范化、可操作性地完善了绩效目标管理各项内容,强化了绩效目标管理的制度支撑.
二是基本实现了绩效目标管理全覆盖.西安市 2008 年首次提出并在编制 2009 年预算时选择 31 个市级部门试点编制绩效目标；在编制 2012 年度预算起要求对经济发展类和社会事业类 100 万元以上的项目必须填报绩效目标；在编制 2015 年度预算起要求部门预算编报绩效目标的项目支出占本部门项目支出总量的比例要达到50% 以上； 2017 年部门预算编报工作基本完成了项目支出绩效目标编审全覆,并同步批复了编报的绩效目标.
三是财政重点评价规模逐年扩大.2012-2017 年累计开展 82项共计 154.63 亿元资金的财政重点评价,其中 2017 年开展 17 项共计 47.17 亿元.评价规模逐年扩大、评价质量逐年提高和规范.
四是绩效自评实现部门全覆盖.从 2012 年起,绩效自评试点的范围覆盖到所有市级一级预算单位； 2014 年起,各预算单位开展绩效评价自评的资金量要占到本部门年度预算资金量的 30%；自评资金规模逐年扩大,绩效自评范围覆盖了所有部门.2016 年市级共有 127 个单位完成了 166 个项目 102 亿元资金的绩效自评,占本级部门决算项目支出 223.24 亿元的 45.7%.
五是评价类别和方式不断拓展.从 2006 年的项目支出评价扩展到 2014 年起开展部门整体支出评价.评价方式从 2014 年起开展委托第三机构独立评价.2017 年 60 多个部门全面开展了部门整体支出自评.
六是建立了绩效评价结果的反馈与整改、应用制度.财政重点绩效评价工作完成后,一方面及时将评价结果反馈给预算单位,单位基本按规定时限反馈了具体整改情况和采取的相关措施；另一方面选择部分重点项目,将评价结果、存在的主要问题,以及完善制度、加强管理的相关建议向市政府专题报告；切实强化评价结果的应用,将其作为安排预算单位年度资金的重要参考依据,资金管理和使用效益好的项目,优先保障和支持,结果差的,问题比较多的,除了要求被查单位整改,还要在资金安排上予以扣减或暂缓安排.
七是建立了区县和市级部门绩效管理考评制度.近年来,每年重点从组织建设、制度建设、工作开展、宣传培训等方面加强区县工作考评,从工作组织、绩效目标管理、运行监控、绩效自评、结果应用、宣传培训等方面对市级部门工作考评,并将区县工作考核纳入区县财政综合评价内容予以奖惩,促进了全市预算绩效管理工作的开展.
这项改革虽已取得了阶段性的成果,但是由于没有从战略的高度认识和设计预算绩效管理制度,目前仍存在诸多问题.主要是：一是从认识看,预算绩效管理改革还仅局限在财政和各部门财务人员的工作任务,预算部门和其业务人员还不够重视,绩效管理第一责任落实还不到位.二是从区域看,市级绩效管理改革较为深入,区县和开发区绩效管理工作开展相对落后,且不够均衡,开发区普遍起步晚、工作较为薄弱,个别区县工作开展不够全面深入.三是从工作质量看,绩效目标编审质量不够高,绩效目标评审还未有效落实,财政重点评价和绩效自评报告质量有待提高等.四是评价结果应用有待强化,与预算分配有效结合还较少,绩效目标和评价报告公开等监督约束机制尚未实施,绩效问责机制也未建立.
三、贯彻党的十九大精神,全面推进绩效管理工作
一是坚持以全面实施绩效管理为目标,在财政预算管理中贯彻绩效理念.要认真学习、深刻领会党的十九大报告中关于全面实施绩效预算管理的重要内容,以实事求是的态度,明确工作思路和预期目标,出台并完善一揽子措施,着重抓好预算绩效管理四个环节的工作,即：目标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用,构建“事前绩效审核、事中绩效督查、事后绩效评价、评价结果应用”的工作框架.西安市的财政资金分配和监督机制必须以绩效为导向,围绕提高财政资金使用效益这根主线,在预算编制、执行和监督的全过程中融入绩效的理念和方法,提高预算管理的科学性,促进部门重视预算绩效.
二是坚持抓住目标管理、绩效评价两个核心环节,实施全过程绩效管理.全面落实西安市印发的《部门预算绩效目标管理办法》规定,把绩效目标编审作为预算编审工作的重点内容和必经程序,建立起先有项目目标、后有项目预算、预算编制必有绩效目标的工作机制.要对绩效目标加强管理,预算安排一定要与绩效目标、资金使用效果紧密挂钩.要继续开展项目支出绩效评价,扎实做好部门整体支出评价,并在此基础上逐步实现财政资金绩效评价全覆盖.同时,要积极探索对重大专项资金、重大国家决策项目的中期绩效评价,切实提高绩效评价质量,增强评价的公信力,提高评价报告的客观性、公正性、权威性和独立性.
三是坚持以“纵向到底、横向到边”为原则,进一步补齐市级和区县绩效管理中存在的短板.将预算绩效管理改革全面深入推进到市、区县和开发区、乡镇各级财政和各部门、各单位,纵向横向全面实行绩效管理,不留死角,实现横向到边,纵向到底.各级所有财政资金,预算的编制、执行、监督全部过程,政府预算的所有内容,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算,都要纳入绩效管理的范畴,打造全过程、全覆盖、全要素的大绩效管理.
四是坚持以程序化、公开化为手段,强化监督,提高绩效管理的质量和公信力.首先,建立绩效信息报告制度,向本级政府及人大及时报告近期重大支出的绩效目标、绩效情况等信息,一方面为政府决策提供参考,另一方面自觉接受人大监督.其次,规范绩效信息公开.拓宽公开的范围和渠道,对信息公开的主体、程序、内容和方式做出进一步的规范,提高绩效信息公开的准确性、可理解性.按照有关法律、行政法规要求,将有关绩效结果和部门预算绩效目标,特别是社会关注度高、涉及百姓民生的重要支出绩效评价结果,及时向社会公开,自觉接受社会监督.再次,健全绩效考核机制,将部门绩效管理考核和区县绩效管理考核纳入年度目标考核内容体系,强化预算部门是预算绩效管理第一责任人的意识,并逐步建立问责机制,推动建立覆盖全面、科学规范、公开透明、约束有力的财政绩效管理机制.
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