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联通混改的历史价值和改革标杆意义
今年春,党、国务院提出要把混合所有制改革作为国企改革的突破口.最近联通的混改方案出台,力度之大出乎很多人的意料,作为央企新一轮深化改革的先行先试标杆,给人感觉混合所有制改革攻城突破,初战告捷,是在十九大召开之前为国企改革画上浓墨重彩的一笔.但是舆论中也出现杂音,有人甚至借此说事,呼吁停止混合所有制改革,与的口径背道而驰.是继续突破,还是马上停止,孰是孰非,不可不辨,大是大非,不可糊涂.
联通的混改的突破,是由多个第一形成的.首次探索在央企集团公司进行混合所有制改革,股权释放比例高,战略投资者不仅数量多,而且股权占比也很高；首家通信行业央企向民营资本开放,出现“电信运营商+互联网”的资本与业务创新模式；首家引入“战投+定增+股权转让+员工持股”混改方式的央企等.事实上,中国联通是唯一以A股上市公司,即集团核心资产作为混改主体的,是垄断领域国企混改一次重要的试水和探索,已经成为整个国企改革的一个冲击波,影响巨大.对于国有企业的改革路径、股权结构、经营机制、法人治理结构的变化都产生了重要的影响,而且也将影响我国国有企业乃至国家的经济、社会、政治发展.对国有企业改革发展来说,具有里程碑的意义.本文重点从党“把混合所有制改革作为国企改革的突破口”战略实施角度,以整个国企混改进程为背景,认识联通混改的理论与实践意义.
把混改作为国企改革的突破口,是党的重大抉择
提出把混合所有制改革作为国企改革的突破口,是对三年半国企改革难以突破局势的扭转.混合所有制改革是这五年国企改革最大的热点之一,明显呈三个阶段：2 0 1 4年元月开始的热议阶段,2015年3月开始的有序等待阶段,2016年9月开始的突破阶段,混合所有制改革经历“一波三折”.期间,做过多次指示.十八届三中全会指出,国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展.开始的口径是“积极开展”,中期的“不搞拉郎配,不搞全覆盖,不设时间表,成熟一个推进一个”；后期的“要形成允许改革有失误、但不允许不改革的导向”.在2015年3月以后文件中提出“三不”,正好是对前一年复杂局面的回应,强调“稳步进行”、“有序推进”,向外界释放出这种信号：不要为了混改而混改,不要盲目追求混改数量,要追求效果与质量.然而,在2015年3月到2016年9月的一年半,很多地方改革速度慢,严重滞后,长期试点而经验难以推出,指出“对滞后的工作要倒排工期,迎头赶上”是对前一阶段节奏过慢现象的扭转.发改委会同国资委于2016年启动实施第一批混改试点,确定了东航集团、中国联通、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶等企业列入第一批混改试点.联通混改方案的提出,便是突破阶段的一个象征性事件.
提出把混合所有制改革作为国企改革的突破口,这是对国企改革理论分歧的回答.十八届三中全会结束不久,混合所有制改革的论坛遍布南北,然而多围绕股权多少来讨论,一方维护公有制,防止国有资产流失；一方鼓吹私有化,显露出消灭国企的意图.显然,讨论的焦点在所有权上,而不是经营权上.这些争论,本质是要不要改革,要什么样的改革,而不是怎样改革.我从1978年开始参与改革全过程的调查研究,深知每次改革必然在理论上要引起争论.80年代的“姓社姓资”,90年代的“姓公姓私”,21世纪初是“有产无产”,现在的“股多股少”,是这场争论的继续,每过10年争论一次.在这次争论开始的2012年,我就提出“改革的方向是市场化而不是私有化”,就此接受《光明日报》的专访.我对所有制主导改革的方向进行否定,认为改革的核心内容是经营权改革,就是所有权与经营权分开.可惜,很多地方的改革一再有悖于原意.走一阵,路不通了,又停下.国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》指出,“坚持因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参.”就是打破了“股多股少”的局限,突破这个局限.“三因三宜”的策略,以“宜”为中心.这两年混合所有制改革为什么反反复复？问题在于,混合所有制经济的焦点没有找准,分歧较大.很多人把焦点对在股权比例上,或者认为是公有化程度越高越好,越纯越好,或者认为私有化程度高才算改革,以致实际操作的人左右为难,混合所有制难以推进.混合所有制能否成功,关键看改革能否聚准焦点,看是否对国有经济发展有效果.制定改革开放重大战略决策的十一届三中全会“标志着中国人在新的历史条件下的伟大觉醒”,很重要的一点是体现在对于传统的僵化的社会主义经济体制的深刻认识,经过大破大立,打破单一的公有制,建立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度.特别是混合所有制经济作为发展最快、最有活力的一种经济形式,成为中国特色社会主义的一大亮点.可惜,我们本来在理论上解决的问题又被搅乱了.提出把混合所有制改革作为国企改革的突破口,就是不要争论,把思想集中在行动的“突破”上.联通混改此时出现,是在实践上奏响了国企改革最强音.
提出把混合所有制改革作为国企改革的突破口,这是党从实际出发的重大抉择.经过近四年的实践,新一轮国企改革已进入总结经验、做出评价的时候,也是接受监督和检查的时候. 细心的人可以回顾一下,近几次深改组会议,看看是怎么要求的.总书记在深改组第三十八次会议重要讲话中强调,“对已经出台的改革举措,要对落实情况进行总体评估,尚未落地或落实效果未达到预期的改革任务,党的十九大之后要继续做实,确保改革落地见效、蓝图变成现实”.深改组第三十七次会议讲到改革时指出,“对滞后的工作要倒排工期,迎头赶上,对一些难度大的改革,主要负责同志要亲自推动,跟踪进度,敲钟问响.要坚持锐意进取,发扬敢为天下先的改革精神,对改革中的阻力要敢于破除,抓好改革试点工作”.第三十六次会议强调,各有关方面要对已经出台的改革方案经常“回头看”,既要看相关联的改革方案配套出台和落实情况,又要评估改革总体成效,对拖了后腿的要用力拽上去,对偏离目标的要赶紧拉回来.学习好、理解好最近连续三次深改组会议精神,是我们认识联通、东航、黄金珠宝、中粮混改方案接连实施的政治遵循和价值标准选择.联通混改,绝不是一个联通能办得了的事情,我们可以从中看到党领导国企新一轮改革的气势与面对重重困难背水一战的决心.
确实,不少地方国企改革的面宽了,节奏慢了,需要突破.突破口定在混合所有制改革上,不能再等,不能再拖,不能再耽误,要态度明朗,意志坚定.联通混改,是事关我国国企全面深化改革这盘大棋上的“关键一子”.党、国务院明确提出,“把混合所有制改革作为国企改革的突破口”,关乎中国国企改革的大的战略突破.此时此刻,我们如果还是不合时宜地呼吁“不要刮风”,不要“大跃进”,实际上就是对“把混合所有制改革作为国企改革的突破口”说不,是对“把混合所有制改革作为国企改革的突破口”的抉择持另一种态度了.
联通混改是国企改革形成突破势头的标志性事件
联通混改试点从去年9月底开始酝酿,8月16日,中国联通发布《关于混合所有制改革有关情况的专项公告》：中国联通的子公司联通运营公司在北京分别与腾讯、百度、阿里巴巴、京东等合作方,以书面方式签署战略合作框架协议；公司总股本为约211.97亿股,公司拟向战略投资者非公开发行不超过90.37亿股股份,募集资金不超过617.25亿元；由联通集团向战略投资者协议转让其持有的19亿股公司股票,转让价款约129.75亿元；向核心员工首期授予不超过8.48亿股限制性股票,不超过32.13亿元,合计不超过779.14亿元；交易全部完成后,按照发行上限计算,联通集团合计持有公司约36.67%股份,新引入战略投资者持股比例约35.19%,形成混合所有制多元化股权结构.
一石激起千层浪.联通混改引起举世关注,是因为它是国企混改形成突破势头的一个标志性的事件.联通的改革具有样本意义,就单个企业来说,这是新一轮国企改革以来,力度最大的一次改革.2015年9月,国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》,确定了“发展混合所有制经济”的总体方案.2016年12月召开的经济工作会议,对今年的国有企业改革作了具体部署,混合所有制改革是国企改革的重要突破口,总书记在经济工作会议确定的“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”混改十六字方针,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐.2017年3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中指出：优化国有经济布局和结构,加快发展混合所有制经济,建立健全现代企业制度和公司法人治理结构；制定非国有资本参与企业投资项目的办法,在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出一批投资项目.此次联通混改,即充分体现了国企改革的这些新要求、新变化.
联通集团这一“突击队”如果趟出一条新路径,对后面的国企改革将有借鉴和启发意义.它们无论对混改目标的确定、标准的明确、路径的选择和难题的,还是在混改过程中使用的方式方法,都将为后面的混改队伍提供经验.当然,如果联通在混改中出了偏差,甚至出了问题,也会为国企改革提供教训,付出成本.当然,我们希望偏差少些,出了偏差则及时扭转过来.按照的要求,“允许改革有失误,但不允许不改革”,这是当前的一个基调.因此,对于“不改革”和阻拦改革的思潮要保持高度警惕.
联通试点,作为国企混改形成突破势头的一个标志,有三大突破点：一是有垄断特征的国有企业由公有制绝对控股转向相对控股,让出30%以上的股份,实现国有企业由国有产权的独家治理走向国有产权与非国有产权的共同治理；二是混合所有制改革层次深,方式复杂,战略投资加财务投资,外部投资加内部控股,国企改革与扭亏转盈转型升级结合,触及深层次矛盾的改革,是趟深水的典型；三是“混改热+互联网热”的模式出现,互联网民企的战略投资大规模加入,实现了业务结构上互补、重组整合,有利于国企业态向产业链条中高端发展.
《关于深化国有企业改革的指导意见》指出国有企业发展混合所有制经济的目的,“以促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标,稳妥推动国有企业发展混合所有制经济”.四个标准,尤其是促进国有企业转换经营机制,让国有企业更有活力,是列于混合所有制改革的第一的标准.应该这样认为,联通混改重在转换经营机制,能引动780亿巨量,收到放大国有资本功能的效果,岂不是大好事.联通混改是“宜控则控”,不仅是控股,而且与其他国企一起处于绝对控股地位,是符合《指导意见》“宜控则控、宜参则参”政策要求的.
在国企改革的历史上,对于国企引入社会资本,过去有“改制合并、分拆转让”模式,也出现过国有资产流失的现象,甚至非常严重,这是我们时刻不能忘记的.这一次以联通为代表的混改,与过往国企混改不同在于,一是坚持公有制的控股地位；二是核心部分的电信网牢牢控制在国家手里；三是改革的重点是经营市场化,是经营机制的改变,而不是所有制的改变,焦点不在股份的“多”和“少”,而是在经营权程度的“ 深” 和“浅”；四是防止国有资产流失,这次混改规定员工持股最高不超过1%,把少数人趁混改暴富的路给断了；五是,不是简单的改制就完了,而是转向公司化治理,建立法人治理结构,以市场化经营来体现效益.不是像以前有些地方那样,把改制当作目的,改制效果就不再过问了,现在是把效果和要求放在前面,应该说新一轮改革与以往的改革比有着本质的进步.
混合所有制改革,标志着我国市场经济改革进入全面深化阶段.前三十年改革,更多的是我们社会体制机制等方面改革之“量”变,全面深化改革则是重塑制度系统的“质”变.国有企业混合所有制,重塑国家经济结构,构建全新的国民经济体系.在混合所有制改革过程中,公有制经济与非公有制经济,以市场为纽带,在国家宏观调控下实现相互“混合”.正因为此,联通的突破,在国企改革发展史上具有里程碑意义.
联通的改革不是“一改就灵”,更艰苦的探索在后头
当然, 联通的改革也不是也不会“一改就灵”,“一混就灵”,需要继续做艰苦的探索.混改只是形式和手段,不是目的,而是以质量和效益为目的,通过艰苦努力,使混改收到好的效果.
联通等试点企业的混改,具有实际操作的引领意义.突破口,意味着突击队的出现,要在攻破的城墙上撕开一道口子,引领整个战场乃至整个战役.就像攻城,需要云梯,需要的保障,需要掩护,当然更需要勇气.对于联通等试点企业来说,一下子被推到风口浪尖上,已是开弓没有回头箭,唯有不怕牺牲,冒着林弹雨,勇往直前,斩关夺隘.
混合所有制的突破已经开始.意味着,国企改革攻坚战进入关键阶段.正因为联通混改具有标杆意义,因此备受关注.同时也暴露出不少问题.比如与政府的协调、沟通,与战略投资方的谈判,方案制订与现行法规之间的关系,甚至对外公布的时机等.在今后一些日子里,在联通等试点企业的混改操作中,怎样绷紧国家安全这根弦,遵循电信行业监管规则,符合电信网络信息安全要求,怎样选择正确的路径,防止国有资产流失,怎样以董事会治理为核心,以市场化运营为原则,建立权责对等、协调运转、有效制衡的混合所有制公司治理机制,怎样依法改革,实行同股同权,体现股权面前一律平等,建立一套新的体制、机制与制度,怎样在程序上公开、公平、公正,在操作及技术运行上树立典范,怎样健全激励机制,让最广大基层员工拥有更多混改获得感.目前混合所有制改革中最初遇到的问题有两个,一是不要成为少数人暴利的机会,二是如何在混改过程中有效防止国有资产流失.最终是以混合经济的效益与成果说话,增强央企实力,将央企做大做强,而不是将央企做散做小.
突破犹如打仗, 是一场战役,牵涉方方面面尤其需要统筹协调.对于多家机构投资者而言,需要有足够耐心,需要同心同德、扎扎实实地去改进公司治理结构,改善企业管理；对于政府而言,怎样建立容错机制,允许失误,甚至失败后的攻城策略的调整,不可求全责备,不可抓住一点不及其余；政府应该给联通更多的宽松时间,乃至试错时间.理论界也要本着积极呵护改革的态度,提供扎实的理论根据,对待先行先试而试错的企业应该宽容,持谨慎的批评态度,或褒或贬,都应充分地探讨,但不能随便扣帽子,打棍子.显然,在国企改革获得突破的过程中,对全社会也是一种考验.
明确提出,2017年要在包括集团层面的混改上有所突破,电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域,要迈出实质性步伐.突破口形成了,就不会后退,后续部队要跟上.下半年的混合所有制改革,势必向纵深发展.预计,第三批公布的数量可能会大大超过前两批.第三批试点中地方国企混改更引人关注,因为大多数国企还是在基层.目前三批试点,犹如三支突击队,发起一轮一轮冲锋,势头很强.对于前两批19家试点企业的特点,所处行业涉及配售电、电力装备、高速铁路、铁路装备、航空物流、民航信息服务、基础电信、国防军工、重要商品、金融等重点领域,特别是国防军工领域较多,有7家企业.包括中国航空、兵器装备、兵器工业、中国船舶重工、中电建等央企都在积极制定混改方案.现在,第二批突击队黄金珠宝、中粮已经公布方案.第三批试点方案,等待遴选.还有一个是地方国企领域,在南方省市开辟局面的基础上,最近天津、山西、黑龙江、河南等北方各地混合所有制改革出现一些大动作,追赶南方先行省份,混合所有制改革已呈遍地开花之态.上下联动,南北呼应,可望在今年年底形成国企改革的突破之势.
联通混改,是党的十八届三中全会以来国有企业改革的标志性事件,昭示我们党通过深化改革,做强做优做大国企的战略雄心,具有标杆意义.我们要坚决拥护党“把混改作为国企改革的突破口”的正确抉择,立场坚定,旗帜鲜明.当前改革的主要矛盾是干与不干、改与不改.需要对“干”的支持,对改的支持,如果口口声声讲改革,改革真的来了,就“叶公好龙”起来,这是要不得的.我们可以期待,围绕联通混改的操作程序、国资定价、董事会建设、经理层市场化、产业转型升级、股权激励等方面,总结制度性经验,并加快复制推广.
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