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社会考试管理体制机制
周德松
（北京教育考试院,北京100083）
摘 要：现行社会考试体制已不能适应我国政治经济社会的快速发展,迫切要求深化社会考试制度和质量评价制度改革.本文从教育学的角度对社会考试的范畴进行了深入研究,分析了社会考试具有的行政性、市场性和准公共产品等属性,为改革和发展社会考试提供了重要的理论依据；阐述了社会考试对经济社会发展、建设学习型社会的重要作用,从科学发展观的角度,对创新发展社会考试体制和运行机制进行了积极探索与大胆尝试.
关键词：统筹兼顾；管考分离；分类管理
中图分类号：G646文献标志码：A文章编号：1674-9324（2016）27-0015-03
作者简介：周德松（1973-）,男,江苏南京人,本科,助理研究员,研究方向：教育管理.
改革开放以来,社会考试蓬勃发展,为促进经济社会和谐发展做出了贡献.但是,现行的社会考试体制已经滞后于社会主义市场经济条件下的经济社会发展现状,特别是党的十八大以来,改革进入深水区,社会考试也全面深入发展的关键时期,因此,持续、平稳、深入地推进社会考试和评价制度改革,既是现代经济社会实现科学发展的内在要求,又是教育改革发展的紧迫需求.
一、社会考试的内涵
(一)正规学校教育与社会教育
按照《国际教育标准分类》原则和我国教育分类办法,我国教育被分为正规学校教育、非正规教育、非正式教育三个部分.正规学校教育是在正规学校教育体制内,有计划、有组织、系统的学习过程,包括幼儿教育、初等教育、中等教育和高等教育.非正规教育指“任何在正规教育体制外所进行的有组织、有系统的教育活动”.非正式教育指“每个人从日常经验的生活环境———家庭、工作、娱乐、旅游、读书、看报,通过广播、电视、电影等媒体所学习和积累的知识、技能、态度”,是自我学习的过程.
非正规教育与非正式教育,是各种有意识地培养人、有益于人身心发展的各种社会活动,是面向社会非正规、开放式的学习过程,这种社会化的教育过程,即社会教育.按照《国际教育标准分类》,我国的教育可简化为两类教育：正规学校教育和非正规学校教育（社会教育）.
(二)教育与考试
“教”与“育”连在一起使用始于孟子,《孟子》中说：“得天下英才而教育之,三乐也.”按照许慎《说文解字》的解释：“教,上所施,下所效也；育,养子使作善也.”广义的教育泛指一切有目的地增进人的知识和技能、发展人的智力和体力、影响人的思想和品德的社会活动,可能是有组织的、自觉的、系统的,也可能是无组织的、自发的、零散的.
“考”与“试”连在一起使用始于西汉董仲舒的《春秋繁露》,该书《考功名篇》说：“考试之法,大者缓,小者急；贵者舒,而贱者促.诸侯月试其国,州伯时试其部,四试而一考.天子岁天下,三试而一考”.可见,“考”字侧重于政绩考核,“试”字侧重于优劣测评,连在一起使用特指考查知识或技能的方法和制度.
教育与考试的关系密不可分.教育是社会系统的重要组成部分,目的是把受教育者培养成为社会所需要的人,本质是培养人才.考试是教育活动的组成部分,目的是检测人们对某方面知识或技能的掌握程度,或是否具备获得某种资格的基本能力,本质是鉴定人才.
(三)社会考试的范畴
按照教育的分类,考试相应的可分为正规学校教育考试和社会考试两类.
当前,面向正规学校教育实施的考试主要有学校教育考试和高级中等学校入学考试、高等教育入学考试.
现阶段,从设立考试的作用和目的看,面向社会教育实施的社会考试主要有以下四类：一是选拔性考试.例如国家公、事业单位招聘工作人员考试.二是职业资格考试.例如国家司法考试、中小学教师资格考试等各种职业资格认证考试.三是专业资格考试.例如面向专业技术人员的各类以考的职称考试.四是水平考试.包括各种语言等级考试、学科等级考试.例如面向大学生开设的大学英语四、六级考试、面向青少年开设的剑桥少儿英语考试等.
所以,社会考试应是指由政府授权、社会行业或组织委托,或与外国合作开发,由主持,面向非正规学校教育体制实施的各类选拔性考试和证书考试,包括职业资格考试、专业资格考试、水平考试等.
二、社会考试的特性
社会考试市场广阔,考试项目繁杂,各类考试项目的特点也不尽相同.
(一)社会考试的行政性
考试制度属于国家政治制度的范畴,考试将国家意志以考试法规、政策、标准、内容、结果效应等方式具体体现到人们的培养目标、职业要求、行为规范及合法权益之中,增进了个人对政府和社会的依赖性和依存感,促使应考者以国家意志为指向和相关标准为进取的目标、奋斗的方向,直至取得国家和社会的认可,实现理想与现实的统一.社会考试承载着甄别人才能力水平、合理配置人才资源、疏通人才成长通道、宏观调控人才流向等社会管理功能,是一种行政行为.
这类考试主要包括政府公职人员选拔性考试、职业资格考试、专业资格考试,具有行政强制性.例如国家公、国家司法考试、教师资格考试等.
(二)社会考试的市场性
社会考试的组织实施主要采取行政主导下的非赢利运作方式,但是随着经济全球化、市场一体化进程的推进,开放的社会考试面临人才市场、生源市场、培训市场的挑战.特别是我国加入WTO及《中华人民共和国中外合作办学条例》正式实施后,社会考试不可避免的向国外开放,从国外引进的考试项目采用完全的市场化运作,使社会考试在组织过程中又具有明显的市场性.
水平考试以社会需求为导向,不具强制性,人们可自由选择是否参加考试,具有明显的市场性.
(三)社会考试是准公共产品
“某种产品的效用为全社会所享用,但由于消费者数量的增加会导致拥挤,使得每个消费者从中获得的效益下降,即消费上有一定的竞争性”,该种产品称为“拥挤性的公共产品”,它就属于准公共产品.基于大多数类型的教育在技术上可以实现排他性,且具有“拥挤性的公共产品”的特性,因此西方学者普遍将其看成准公共产品.从本质上说,社会考试可以看作是对学习者进行以非学历证书考试为主的一种教育类型,是面向人人、面向就业的教育,社会考试也具有准公共产品性质.
三、创新发展社会考试体制机制的迫切性
（一）国家行政体制改革的需要
党的十八大报告指出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”.现阶段,考试的主办者和承办者归属同一部门,同时扮演管理者和执行者的双重身份,长期以来形成了分权管理、多元发展的格局,是目前社会考试发展的突出问题.据不完全统计,我国现有各类证书考试400多种,颁发各类资格证书以亿计,涵盖教育、人事、劳动保障、司法、财政、卫生、税务等国家行政部门及各行业协会,这些组织机构举办各类水平考试、资格考试及中外合作考试等,重复设置,造成资源浪费.
因此,迫切需要解决好决策管理与组织执行的关系,理顺管理体制,明确职能定位,建立健全政府对社会考试的宏观管理,以期做到决策更加科学,执行更加高效,监督更加有力.
（二）经济社会快速发展的需要
社会考试所具有的行政性和市场性,决定了它必然面临规范和开放两方面的问题.在市场经济背景下,社会考试必须顺应市场的变化,以质量求生存,以服务促发展.
社会考试迫切需要解决好利益分配的问题.政府要制订出和责任权利相配套的政策方案,积极为承办机构、办学机构创造条件,给予市场化运作的空间和相应的政策支持,探索一条考试资源有效整合、综合管理水平高、社会效益与经济效益稳步提升的新路.
（三）考试制度法制化的需要
以考试法规建设推动考试改革,是国际社会通行的做法.随着《教育法》、《民办教育促进法》等法律文件的颁布实施,以及《刑法（修正案九）》对考试行为进行处罚,国家将通过法律文本规范考试行为.
当前要着重解决好社会考试依法治考的问题,明确社会考试的职能,建立行政性考试项目准入制度,规范中外合作考试,保障考试服务质量和受众的合法权益.
（四）建设学习型社会的需要
《国家教育事业发展规划纲要》指出：积极推进学习型社会建设.完善教育资源服务与应用系统,促进全社会学习资源的整合与共享,建设开放、灵活、方便的全民学习、终身学习平台.
当前要着重解决好社会考试与构建终身教育体系的关系.坚持以人为本、服务民生,根据社会需要,为不同需求、不同类别的人群提供多样化的考试服务,满足人们日益增长的学习深造和全面发展的需要.
四、探索适合我国国情的社会考试体制
根据《辞海》的解释,“体制”是指国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称.“机制”原指有机体的构造、功能和相互关系,泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式,是一套结构化的规则.所以,体制是有关组织形式的制度,机制是制度化的方法和过程.考试体制是指国家与地方考试主管机构、部门以及这些机构、部门与考试承办机构、办学实体之间的领导、协调的方式方法.
(一)社会考试体制的主要类型
1.独立型.在政府行政系统中独立设置考试管理机构,统一管理包括社会考试在内的各级各类考试.考试主管机构不受政府行政管理部门的干涉控制,能够对考试进行宏观管理和统一规划,以建立科学的考试制度和改进考试管理技术、管理方法,合理有效地配置考试资源；能够对考试实施有效监督,以保证考试的公平公正.
2.从属型.社会考试管理的组织系统附设于政府行政管理部门或行业协会,考试的管理和组织实施由各行政管理部门、行业协会下属的负责.
3.松散型.开发考试的政府行政管理部门、行业协会负责考试项目的宏观管理,承办考试的社会负责考试的具体事务.政府不参与社会考试的宏观管理和运作,是完全市场行为,由市场自由配置考试资源,优胜劣汰.
(二)创新发展适合我国国情的社会考试体制
当前,我国社会考试管理体制主要采用“从属型”管理模式.各对本系统人才需求有着深入的了解,能够适时设置考试项目.但是,由于系统间缺少沟通协调,形成条块分割,难以对考试进行统一规划.另外,由于缺少外部监督,部门领导可以凭借其在本部门的特殊地位,干预考试工作,影响考试的公平性.这种管理模式已不能适应现代经济社会发展的需要.
一方面,考试体制与运行机制受国家经济体制与运行机制的制约.当经济体制向市场经济发展变化时,也要求对考试体制与运行机制进行变革.在社会主义市场经济体制下,国家通过宏观调控、计划指导对资源配置起到基础性作用,使经济活动遵循价值规律的要求,适应供求关系的变化,通过杠杆和竞争机制的功能,把资源配置到效益较好的环节中去,运用市场对各种经济信号反应灵敏的特点,促进供需关系的及时协调.
另一方面,社会考试是准公共产品,具有显著的外部效应,“其外部效应导致了社会边际成本与社会边际效益的分离”,完全通过市场向使用者或消费者直接收费将会出现供给的不足.因此,社会考试的供给应采用市场机制和政府机制结合的方式,在个人付费的同时,政府通过财政给予合理补贴,弥补市场收费的不足,保证社会考试产品的供给.
现阶段应创新发展社会考试体制机制,采取“兼容型”的管理模式,对于行政性和市场性考试项目实行分类管理,行政性的统筹行政指导,市场性的交由市场配置.兼容型的组织结构兼有独立型和松散型的特点,在政府行政系统中独立设置考试管理机构,负责社会考试工作的宏观管理；政府行政管理部门或行业协会,研究开发考试项目；考试承办机构负责考试工作的组织实施.
五、建立适应现代经济社会发展需要的社会考试体制
以科学发展观为指导,遵循政事分开、管考分离的原则,行政性和市场性考试项目分类管理,将政府指导与市场行为相结合、宏观控制与微观放开相结合,监管权、决策权、执行权分立,以期形成政府监管、相关行政管理部门与行业协会研发、考试承办机构主持三位一体,政府宏观统筹、社会积极参与、市场运转顺畅的社会考试综合管理体制.
一是构建社会考试宏观管理和政策导向体系.政府对社会考试的管理体现在宏观政策导向,不介入社会考试的具体事务.在政府行政系统中独立设置考试管理机构（例如将考试管理职能划归国家发改委）,负责行政性考试项目的审批（备案）与撤消,统筹规划,统一管理.加强考试法制化建设,推进考试制度的改革和创新.
二是构建社会考试研究开发体系.考试主办机构为政府相关行政管理部门或行业协会,根据本系统及社会对人才的需求,研究开发考试项目,制订考试评估标准,开展考试项目宣传与推广.
三是构建社会考试组织管理体系.需要行政力量保障的行政性考试项目由不以盈利为目的的专业化（事业单位）组织,其他考试项目由市场自由配置的（企业）组织.具体负责考试的组织实施,包括考点管理、命题管理、考务管理、成绩管理、考务政策制订等,并受项目主办者委托对违规考点、考生进行处理.通过提供优质考试服务,树立和考试项目的社会品牌.
六、完善公共服务型的社会考试运行机制
在社会主义市场经济条件下的社会考试工作中,要树立服务意识、市场意识和竞争意识,由“考试管理”向“考试服务”转变.立足于科学性、公平性、安全性相统一的原则,做好考试服务,维护考试公平,确保考试安全,逐步建立组织机构专业化、管理措施制度化、人员队伍职业化、工作流程规范化、评价标准科学化、服务保障社会化的公共服务型运行机制.
充分发挥政府行政主管部门、行业协会的政策管理优势,建立系统间长效合作机制.着重解决好重复建设和项目重复设置问题,加强社会考试证书的通用性,整合考试资源以加强区域、部门间的合作,整合境外资源以规范与国际的交流与合作,整合教育资源以拓展与办学机构间合作.
充分发挥社会考试“以考促学”的特性,促使社会考试的发展与社会发展、人的发展协同进步.努力培育社会考试服务经济社会的功能,通过对各级各类考试发展定位、发展方向和前景进行调查分析,不断调整、完善、充实和开发考试项目,进一步拓展服务的领域和空间,提高社会考试主动适应人才需求和学习需求变化的能力；努力培育社会考试的资质水平认证功能,通过相关类别考试的科目替代和成绩互认,衔接和沟通各类考试,成为构建学习型社会的一种有效途径和良好机制.
充分发挥市场机制的调节功能,引入现代企业管理理念和竞争机制.采取适合社会考试发展的规模化、专业化、集约型的管理手段,允许行业之间、机构之间开展适度的合乎规则的竞争,提高社会考试项目的自主创新能力.按照市场经济的要求,应用价值规律合理配置社会资源,运用经济杠杆激发考点和广大考试工作人员的工作热情和主观能动性,推进人力资源、资金装备、媒体宣传、资料出版等考试服务保障的社会化.
坚持以改革创新为社会考试发展的动力,正确把握改革力度、推进速度和社会可承受度三者之间的关系,按照科学发展观的总体要求,强化政府宏观管理和社会考试公共服务职能,书写社会考试新篇章.
参考文献：
[1]余三洪,汪成辉,李洁.人的发展与社会考试[M].重庆出版社,2005.
[2]康乃美.中外考试制度比较研究[M].武汉：华中师大出版社,2002.
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