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司法建议效果难题之破论以功能定位转变为切入点
杜健荣
（云南大学 法学院,昆明 650091）
摘 要：司法建议当前所面临的效果难题在本质上与其功能定位有关.在现有框架中,司法建议被定位为“解决方案的提供者”,这种定位内在地包含了对建议效果的追求,但同时却因为忽视了法院在提出解决方案上的能力限度、与被建议单位之间的信息不对称以及在问题解决上的立场差异,使所提方案难以得到采纳落实.应当从法律系统内部产品属性出发,将司法建议重新定位于“问题指出者”,突出问题描述分析而淡化对策措施,使司法建议从对效果的两难困境中解放出来,以更为简化但直接的方式发挥作用.
关键词：司法建议；效果；功能定位；转变
中图分类号：D92504
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2016）07-0099-04
作者简介：杜健荣（1981-）,男,纳西族,云南丽江人,云南大学法学院讲师,法学博士,研究方向：法哲学、法社会学.
一、问题的提出
自最高人民法院印发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会服务提供司法服务的通知》(简称《通知》)（2007）至今已有八年,而印发《关于加强司法建议工作的意见》（简称《意见》）（2012）也已有三年.在司法政策的指引和推动下,各级法院在数年间发出了大量司法建议,内容涵盖社会风险防范、行政行为规范、经济社会发展战略、环境保护、食品安全、预防违法犯罪等有关社会生活各个方面的重要议题,建议对象逐步从行政机关扩展到事业单位、行业协会以及中小企业,制作发送建议的相应工作流程和制度保障也得到了不断完善.可以说,作为“法律赋予人民法院的重要职责,人民法院工作的重要组成部分,充分发挥审判职能作用的重要方式”,各级法院的确按照最高人民法院的要求,“更加重视运用司法建议”,为社会发展和法律实施作出了贡献.①
作为一项从当代中国政治法律实践中生发出的具有中国特色的制度,司法建议在取得一定成绩的同时,也面临着一些基于特定环境及条件而出现的困难.从目前的情况看,最大的难题在于司法建议的效果不佳,主要表现为建议在发出之后被相关单位所采纳、真正转变为社会管理实际工作中的决策和措施,并产生积极社会效果的数量在总量中所占比重较低.②在许多法官和研究者看来,这一状况的存在不仅极大地制约了司法建议作为一项制度的价值体现,还因为关涉制度存在的必要性而可能影响到其未来发展,因此有必要尽快加以解决.当然,这里所说的效果难题不是一个孤立的问题,而是一系列问题共同作用产生的结果,因此其解决也就需要综合多种措施和手段.到目前为止,法院系统已经在提高建议质量、完善建议的制作和签发流程、加强与被建议单位之间的沟通联系、呼吁被建议单位特别是行政机关提高对司法建议的重视程度等方面做了许多工作,上述最高人民法院的两份文件也有不少内容与此相关.但是一段时间以来的实践表明,这些措施的采取并没有能够有效改变司法建议的效果状况,这使得关心这一问题的实务和理论工作者不得不继续寻找新的解决方法.
近年来,开始有论者将关注点集中到司法建议的强制力方面.他们认为,在目前司法建议质量提升空间不足、社会重视程度有限的情况下,只有经由专门立法明确被建议单位相应的回复、采纳的责任,才能够从根本上解决司法建议不受重视、采纳率低等问题.［1］这种观点在目前得到了颇为广泛的认同,在2015年的全国人大会议上,还有来自法院系统的代表专门就此提出提案,［2］意味着这一构想已经开始从理论层面向实践层面发展.如果仅就目的与手段间的对应关系来看,这种观点有一定的合理性：作为直接而有效的手段,强制力的赋予的确可以提高司法建议的权威,并给被建议单位更大的回应压力.但是这种设想的缺陷也是显而易见的：从理论上说,这种期待中的强制力本身与司法建议的属性相矛盾,一旦附加了这种强制性的效力,司法建议就会演变成“司法命令”或“司法指令”,从而发生性质上的变化；而从现实来看,这种观点也忽视了司法建议所处的客观环境,在行政机关作为司法建议主要对象的情况下,对司法机关的这种赋权不符合司法与行政在权力结构中的位置及其相互关系,因而实现的可能性较低.从这个意义上说,“如何使司法建议获得实际效果”这个问题仍未得到有效的解决.
如果进一步思考,我们会发现“如何使司法建议获得实际效果”这种提问方式本身也是有问题的,因为这种提问方式预设了“司法建议应当具有实际效果”这一前提,而这个前提并非不证自明,也未得到过深入的反思.从逻辑学的角度看,在讨论上述问题之前,有必要先厘清一些具有基础性意义的问题,例如：为什么我们会认为司法建议应当具有实际效果？司法建议活动是否应当追求这样的效果？以及,这种对效果的追求在现实中是否真正可欲？对这些问题的追问可能有助于我们重新认识司法建议效果问题发生的原因,并帮助我们转变思路,从目前面临的理论困境中走出,去发现完善司法建议制度的新路径.
二、现有功能定位及其形成原因
首先需要讨论的问题是,为什么当前的理论与实践如此重视司法建议的效果？在笔者看来,这是由司法建议制度的功能定位所决定的.所谓功能定位,是指制度的设计者或推动者对于该项制度所应当实现的基本功能的预期.从一般意义上说,每一种制度的建立或实施都承载了特定的功能定位,这种定位不仅关系到该项制度在实施过程中具体的操作方式,也关系到对该制度的实施是否已经达到预期目标的评价标准.
从制度设计上看,司法建议被定位为针对现实问题的解决方案提供者.这首先体现在最高人民法院的一系列正式表达当中,例如在2007年的《通知》中,最高人民法院要求各级法院“注意发现深层次存在的问题,结合审判案件的具体情况,有针对性地提出意见和建议.对发现的问题要认真研究,叙述清楚,分析产生问题的原因；要根据相关法律法规和政策依据,充分阐明提出建议的理由和根据.同时注意措词得当、方法适当、切实可行,易被有关部门或人员采纳”.2012年的《意见》进一步明确要求“提出司法建议要坚持必要性、针对性、规范性和实效性原则,做到把握问题准确,分析问题透彻,依据充足,说理充分,建议客观合理,方案切实可行”.从这些表述可以看出,司法建议应当包含两个部分的内容：一是对“有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在重大问题”进行分析和说明,即围绕审判和调研指出有关单位面临的问题或存在的不足；二是针对上述问题提出解决方案,这种方案应当具有具体性、可行性.而在这两个部分之间,存在着一种递进关系,表述问题是前提,提出解决方案是目的,司法机关在制作司法建议的时候,需要把主要精力放在“对策”的提出上面,也就是问题解决方案的构思设计上,而对于存在问题及其原因的分析则只需以“清楚”作为标准.这种态度也反映在实际工作当中,最高人民法院在2012年评选了10件“全国法院十大司法建议”和50件“全国法院优秀司法建议”,这些获奖建议的一个共同特征就是提出的建议较为细致具体.在总共60件优秀司法建议中,有48件提出了两项以上的具体改进建议,最多的一件共提出了十二项具体建议,有33件关于具体建议的篇幅等于或大于问题分析的篇幅,有8件甚至只有操作实施的建议部分而没有问题描述和原因分析部分.［3］
这种功能定位符合对“建议”一词的常规理解：“对事情的处置所提出的具体意见”,［4］当然,更重要的是,这种定位还包含了制度设计者的一些判断和期望：
首先,提供解决方案被视为是对司法能力的一种拓展.最高人民法院多次强调,提出司法建议是“延伸审判职能的重要途径”,这句话可以从两方面加以解读：一方面,它说明了司法建议的内容来源,即司法建议应当是法院对于在案件审判过程中所发现的、不属于案件审理内容本身但与案件有着密切关系的各项问题发出的,是对审判涉及的未尽问题的一种处理,这种处理的基础在于法院经由审判活动而对相关情况和材料的掌握；另一方面,它也说明了法院发出司法建议的能力基础,即法院对与案件审理有关的问题所具有的判断力.一如我们所知,审判活动的最终目标是要作出决定,对于争讼的案件,法院在理论上既有权力作出判断,也有能力做出判断.将司法建议视作审判的延伸,显然也包含了这样的含义：由于建议所涉及的问题与审判活动具有密切关联,因此法院能够将作出具体判决的能力有效转化为提出具体对策措施的能力.由此看来,将提供问题解决方案作为司法建议的功能定位,前提是法院对自身制定此类方案能力的自信.
其次,提供解决方案被当做是对相关政策要求的一种回应.无论是关于司法建议的文件规定或是研究成果,都经常提到“和谐社会建设”或“社会管理创新”等政策性词汇,这说明司法建议的发展与政策要求之间具有十分紧密的关系,被认为是法院参与社会管理创新、服务和谐社会建设的一种重要方式.就社会管理创新而言,对于行政机关和企事业单位在建章立制、日常管理中存在的缺陷或漏洞,以司法建议的方式加以指出,能够提高社会管理的整体水平.就和谐社会建设而言,司法建议通过查找问题根源的方式促进相关单位改变行为方式,以诉讼外的方法解决诉讼争议的问题,可以达到预防纠纷再次发生、减少社会矛盾的效果.值得注意的是,无论是社会管理创新还是和谐社会建设,在一定程度上都需要以实际结果作为检验标准：要么是完善了管理方法,提高了社会秩序化水平；要么是消解了纠纷,提高了社会的协调性程度.司法建议制度要体现其政策价值,就需要证明能够对此种结果具有促进作用,而在直观层面上,通过对相关单位存在或面临的问题提出具体的、具有可操作性的解决方案,帮助其完善制度、预防矛盾冲突,无疑最能体现这一点.从这个意义上说,虽然并不是只有包含具体的问题解决方案才能被称为“建议”,但是通过提供此种类型的建议,并尽可能促使这些方案转化为现实,能够帮助司法机关更好地回应政策要求,完成某些政治上的任务.
再次,提供问题解决方案也承载了法院系统提升自身影响力的愿望.近年来,虽然法院的各项工作有了较大的发展,但是由于多方面的原因,司法权威尚未得到有效树立,法院的地位和影响力还有待提升.在这种情况下,法院系统需要更加努力地证明自身的价值与作用,并强化对社会各领域的影响.从一般意义上说,首要的选择当然是通过主要业务也即审判活动来实现,但是这方面的工作并不容易取得成效,这不仅是因为判决本身很难真正解决纠纷与矛盾,也因为各种利益关系越来越难以平衡,判决常常引发争议且难以落实.因此,有必要在审判活动之外寻找突破口,而司法建议在这方面具有潜力：“法院通过协调和解方式,以判决之外的手段躲避了诸多无力予以审查的政策性难题,同时针对地方公共政策积极发送司法建议,又避免了被过度边缘化的危险,巩固了自身在整个政治序列中的地位.”［5］这主要是因为,通过向被建议单位提供具体问题的解决方案,实际上是在不受案件情况和诉讼程序限制的情况下,经由“法理”和“常识”对各种类型的社会主体提供指引和帮助,这样做不仅能够产生直接的社会效益,更能够经由这种介入凸显法院工作的重要性,并且在与被建议单位的互动中逐步建立法院专业、负责、有能力的社会形象,从而不断提高法院对社会经济发展的影响力.
在这样的功能定位之下,司法建议的实际效果也就顺理成章地成为关注的重点,正如最高人民法院所要求的：“司法建议工作应当……增强建议效果,推动司法建议工作依法有序开展,努力实现司法建议工作的法律效果和社会效果的有机统一.”这一点很容易得到理解：一方面,问题解决方案的提出本身就包含了一种对实际效果的期待.司法建议在实践中的效果是其实现功能定位所服务的目标最大化的重要条件,司法建议被采纳的比例越高,对实际问题的影响力越大,就越能说明它对和谐社会建设、社会管理创新的意义.此外,虽然从理论上说法院对于各种类型的社会组织和机构是否能够真正解决现存的问题并不负有特定的责任,但是一旦在建议中提出了明确的对策和措施,就等于是将这些对策和措施的实现与法院的专业性和权威性等因素相关联,建议未获采纳也会构成对法院开展司法建议工作积极性的一种影响；另一方面,在这样的功能定位下,效果也是司法建议质量最直接的评价标准.在实践中,司法建议涉及的领域、内容十分广泛,且具有一定的地方性色彩,因此对其质量仅从内容本身不易衡量,对问题的分析部分尚可以依据现有材料和语言、逻辑进行评价,而对于提出的问题解决方案,其“合理”或“可行”与否则很难在理论上判断,只有放置到现实当中,看哪些建议被采纳,哪些建议真正解决了问题,才能最终对其价值进行证明,也正因为如此,各级法院对司法建议的评价标准与效果直接挂钩,在衡量一个司法建议是否优秀的时候,主要都是依据“反馈情况”和“社会效果”这两项指标.
三、功能定位偏差与效果难题
可以说,司法建议的功能定位以及因此而形成的效果诉求,部分是出于社会需要,而更主要的则是受到司法机关自身理想和愿望的指引.就这个出发点而言,对司法建议作出这样的功能定位是可以理解的,但是也必须注意到,功能定位不仅要有理想性,更应当具备现实性,也就是说,功能定位应当与该项制度在特定社会环境中所能够实现的功能保持基本一致,如果超出了这个范围,则不仅预期目标无法达成,反而还会造成功能上的紊乱.从这个角度看来,司法建议的现有功能定位存在偏差,它在一些方面忽视了社会现实条件限制以及不同社会领域间的差异,使得预期的功能在实践中难以得到发挥.
首先,以提出问题解决方案为核心的定位忽视了法院能力上的限度.前文提到,司法建议的功能定位与法院对自身的能力判断有着紧密联系,可以说正是这种对能力的自信支撑着有关司法建议的一系列实践.问题在于,结合实际情况来看,这种判断可能是不正确的.虽然我们并不怀疑法院在案件审判中的决策能力,但是并不能因此认为其同样也具有为其他相关问题提供解决方案的能力,因为案件审理处理的问题与司法建议涉及的问题有明显差别.在案件审理中,法院的主要工作是认定事实并进行合法性的判断,而相比之下司法建议所覆盖的内容要广泛得多,最高人民法院明确规定应当提出司法建议的情形有九种,而这九种情形不仅包括对合法性的判断问题,也包括经济社会发展重大问题、相关行业或部门工作中存在的普遍问题、国家利益公共利益受到损害或威胁、民生问题、尚未彻底解决的纠纷等经济社会领域的治理问题,它们中的大部分与合法性判断没有直接关系,而司法机关在处理这些问题时也并没有特别的优势.更大的困难在于,有相当一部分司法建议所针对的是社会公认的长期存在而难以解决的问题,例如征地补偿纠纷、食品安全生产与监管、煤矿监管与涉煤矿矛盾纠纷、网吧经营管理、信用卡使用与监管、政府信息公开、欠薪追讨、假冒注册商标、学校安全管理、医患纠纷解决等等.对于这些问题,由于牵涉复杂的社会因素,因此历经多年整顿治理一直未能得到根本性的解决,而相关的大量研究也未能提出多少真正具有可操作性的方案.在这种情况下,实际上也很难指望法官在短短数千字或数百字的建议中有所改变.也正因为存在这样的能力限度,许多司法建议提不出具体对策,只能诉诸于一些空泛的表述,例如“高度重视”“认真学习”“加强领导”等等,这种难以避免的模糊性和空洞性直接制约了司法建议的功能实现.
其次,这种功能定位忽视了法院与被建议单位在信息上的不对称问题.通常认为,司法建议的一个优势在于作为审判机关的法院掌握较多案件信息,能够由此发现深层次的问题并提出相应解决方案.但这种观点只具有部分的正确性.的确,法院在对问题的发现上具有信息优势,例如其较有可能在审理某一类案件过程中发现其背后存在的制度缺陷或管理漏洞,但是我们并不能因此认为这种优势可以直接转化为提出解决方案的优势,从本质上说这是两个层面的操作.要形成一套具体可行的解决方案,不仅需要对存在问题的表现及其产生原因有较为深入的了解,还需要对制约问题解决的相关因素有充分把握,并且对这些措施的可行性能进行合理预见.这意味着,要为其他单位提供问题解决方案,必须拥有更多或至少相当的信息.然而作为审判机关,法院关心并能够掌握的主要是合法性方面的信息,而对于操作性信息掌握较少,特别是相较于行政机关,无论是对其决策过程还是决策依据都缺乏深入了解,正如有法官所指出的：“法官对政府的东西是不熟的,特别是政府的很多政策,政府的一些大的经济决策,法官不可能把心思用来研究经济,只能说尽量考虑经济建设、稳定,但是很多东西需要政府反馈他们的信息.”［6］在这种缺乏信息支撑的情况下,司法建议实际上很难提出符合现实情况的、具有较强可操作性的解决方案,许多建议虽然在外观上具有合理性和完整性,但是,对于被建议单位来说,可能是不具备实施条件或是已经采取过的措施,这种欠缺使得建议难以得到采纳与落实.
再次,这种功能定位忽视了法院与被建议单位对于问题解决的立场差异.即使上述能力不足和信息不对称的缺陷能够得到克服,解决方案的落实仍然面临障碍.从本质上说,由于真正的解决问题主体是各被建议单位,因此法院在提出司法建议时,需要设身处地地为被建议单位考虑什么样的解决方案是最有效的,二者的思维方式越接近,解决方案被采纳的可能性就越高.但是,由于受各自系统属性的限制,法院在提供解决方案时的立场仍不可避免地与被建议单位产生差异,对法院来说,发出司法建议的直接目的在于纠正违法、弥补漏洞,提高相关单位的管理水平和行为的法治化程度,因此在提出的方案中倾向于通过法律化的方式来进行处理,这使得诸如“完善规章制度”“加强对法律规范的学习”等语句在司法建议中颇为常见.而对于被建议单位来说,法律因素只是需要考虑的多种因素之一,法律化的解决方法只是多样化的解决方法中的一种,正如有研究者所指出的：“建议对象和其他行动主体在进行行为选择时,往往并不是从最低底线的角度来看待法律,而是将其作为一个与其他因素(如人情、经济等)进行竞争的因素.这种极具功利性的考量直接影响着建议对象和其他行动主体对司法建议信息的转化.”［7］例如对行政机关来说,对解决方案的选取必须考虑到管理的有效性和行动的便利性,而对企业来说,则需要考虑其与经济效益之间的关系,这就使得司法建议提出的方案常常难以引起共鸣,这种情况甚至会影响到对司法建议的回复,因为有许多深层次的复杂因素并不适合以正式的方式进行表达.
现有的功能定位在实践中所面临的这些问题,从本质上说是没有充分认识社会结构形态发展变化所导致的.根据系统理论的观点,现代社会的一个基本特征就是社会的各个领域按照特定的功能进行分化,形成诸如政治系统、经济系统、法律系统等功能系统,每一个系统均有其专门化的功能.［8］基于特定功能的社会系统都有自身的运行逻辑和生产机制,因而不可能对其他系统进行干涉,因此,在社会功能分化程度较高的社会中,司法建议是无需存在同时也是无法存在的：首先,由于系统的功能和运作的方式都各不相同,因此作为法律系统核心组成部分的法院既无义务也无能力为其他系统中的机构提供建议；其次,如果法院发出这一类型的建议,会被认为是对功能分化及权力分立的一种僭越,是对其他机构的一种干涉,其行为本身不仅会被抵制,而且还会受到舆论的批评；再次,功能分化虽然意味着各个功能系统之间要相互协作配合才能维持社会的运转与稳定,但是它们之间也构成相互的制约,对行政机关来说这种制约主要表现为司法审查,而司法审查与司法建议本身存在抵牾,因为司法机关一旦通过建议的方式介入行政活动,在进行司法审查的时候就难以保证其中立性和专业性.从这个意义上说,司法建议的存在本身在一定程度上表明了当前中国社会各系统之间的分化尚不充分,相互之间还存在一定的重叠和交叉地带,系统间的影响或干涉仍然有可能存在.但是即便如此,我们也不能忽视当前已经存在的功能分化现实,而且随着系统分化程度的提高,跨系统的运作会变得越来越困难.可以说,这是司法建议制度不得不面对的现实,也是在确定其功能定位时必须考虑的因素.而现有的定位似乎没有考虑到系统功能分化的现状与趋势,反而急于看到法律系统所生产出来的产品能够影响政治系统和经济系统的活动,如此,则不可避免地要面临效果不佳的状况.可以说,正是这种功能定位上的偏差导致了效果难题,而这种难题也是常规性的方法所难以解决的.
四、功能定位转变与效果难题之
从上面的分析可以看出,功能定位偏差是导致司法建议效果难题的主要原因,要这一难题,就必须对现有功能定位进行修正.这意味着应当放弃现有的将司法建议作为问题解决方案提供者的做法,从更符合司法建议自身特性的基础出发,寻求一种既能发挥法院专长又不破坏系统分化的合理定位.
在笔者看来,司法建议的新功能应当定位于对制度、管理等活动中存在的缺陷和漏洞等问题的指出.对解决方案的提供超出了司法机关的能力范围和系统边界,而指明问题则符合司法建议的自身优势及社会需求.实践证明,由于现实社会条件的限制,许多在理论上本应由各单位自行发现并解决的问题,诸如导致某类案件反复发生的管理或制度的缺漏、有可能导致行政机关败诉的合法性规范性缺失的行政行为等等,如果不经由法院指出,有可能被长期忽视而得不到修正与弥补.这些条件限制包括：一方面,社会主体获取司法信息的渠道较为有限,虽然目前判决书实现普遍公开较之过去已经是极大的进步,但是检索和查询仍然不够便利,且判决书之外的信息仍然难以获得；另一方面,各种社会主体通过判决发现问题的意识和能力也明显不足,正如有研究者所指出的,“我国政府部门或者行业协会,尚未普遍性地形成这样的观念,即从案件的司法裁判中获取社会管理的信息.……海量的司法裁判案件散落于当事人、律师事务所、法院档案室之中,行业协会或者政府部门即使有心去搜集整理,也缺乏足够的能力与渠道.其尚未形成主动获取信息查找问题的习惯.”［9］在这种情况下,由法院通过司法建议的形式对问题加以指明,具有积极的意义.从这个意义上说,新的功能定位是对原先的一种简化.
在这种定位之下,司法建议主要应当由两部分构成：问题描述与原因分析.就问题描述部分而言,主要涉及司法机关对通过审判活动所发现的需要解决问题的基本概括,例如指出与案件有关的不合法行为,或者在规章制度或管理中存在的明显的漏洞,这种对问题的总结应当与审判活动密切相关,而且重点在于对合法性的判断,只有这样,才能体现其作为司法活动的基本特点.就此而言,与审判活动没有直接关联的“调研”不应成为提出司法建议的基础,因为这种调研既非法院本职工作,也不是法院的专长,不能体现其专门化属性.就原因分析部分而言,虽然并不是所有的问题都能够找到明确的原因,但是法院也有必要对于所涉问题法律上的原因进行分析,重点指出因制度设计、对行为合法性规制不足而带来的不利后果,使被建议单位能够在法律层面上加深对缺陷、漏洞的认识.在此基础上,司法建议一般不再提出具体解决方案,而仅需从一般性层面上建议相关单位注意司法机关所指出的问题,只有在被建议单位明显表现出对法律规则、法律程序和法律技术缺乏基本认知的情况下,才有必要从法律角度提供具体的指引.
这种定位的优点在于既发挥了司法机关的优势,起到了提醒注意和促进反思的作用,同时也符合各社会系统之间的分化状况,尊重了被建议单位自身的特殊性与自主性,不会演变成一种软性的干涉.更重要的是,这种功能定位的转变可以使法院从对建议效果的过度强调中解放出来：首先,新的定位并不包含对效果的特别诉求,它所期待的只是被建议单位对现存问题的认知,至于是否采取相应的解决措施,以及采取哪些具体对策,都留给相关单位自己解决,在这种情况下,就不再存在建议是否被采纳的问题,也不会因此而损害司法的专业性和权威性；其次,由于大大减少了具体对策措施的内容,因而在评价上也就不再以是否被采纳、是否转变为标准,而只通过司法建议是否发现了真问题、对问题的分析是否深入透彻来进行观察,这样也就降低了法院为了证明建议效果而必须不断催促、回访、提醒的压力.总体来说,虽然这种功能转变在一定程度上缩小了司法建议的活动空间,但是从长远来看,它是司法建议回归自身、以符合系统沟通基本规律的形式更好发挥作用的必经之路.
注 释：
① 值得注意的是,这里所说的司法建议主要是非法定意义上的.所谓法定司法建议是指依据我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定,由法院在诉讼过程中建议行政机关对妨害诉讼程序或执行程序的单位和个人给予处罚、对行政机关拒绝履行判决裁定的建议其上级机关给予法律处分的活动；而非法定司法建议则是指各级法院在法律没有明确规定的情况下,在审判活动之外为行政机关等社会主体完善管理、填补漏洞、改进工作而提出的建设性意见.
② 关于司法建议效果的论述可参见刘武俊.反思司法建议“石沉大海”的命运［N］.法制日报,2007-01-24;沈志先.延伸审判职能,提升服务水平——上海法院法建议工作的思考与实践［J］.人民司法,2011,(21）; 詹婷.人民法院司法建议制度实证研究——基于经典司法建议的考察［N］.重庆科技学院学报,2014,（8）等.
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