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法团主义视角下珠三角存量建设用地治理以广州市番禺区为例
摘 要：在考察珠三角存量建设用地再开发的政策与实践基础上,分析了再开发的制度安排、实施结果,认为存量建设用地治理变迁的背后是空间治理结构的转型.运用法团主义分析工具,构建了珠三角存量建设用地治理变迁的制度分析框架,在以“分权”为特征的体制转型过程中,政府、市场与社会力量此消彼长,不同的力量组合构成不同的治理模式,同时也导致了不同的空间治理方式.从“国家法团主义”到“地方法团主义”再到“社会法团主义”的治理结构变迁下,存量建设用地治理的政策与实施特征也呈现不同的特点.从“国家法团主义”下对违法用地的承认与处理以及放弃对土地一级市场的垄断,到“地方法团主义”下地方政府占据主导作用,压制了市场和社会的力量导致再开发放缓,再到“社会法团主义”下社会力量崛起,再由开发房地产导向转变为全面提升人居环境导向.研究应用广州市番禺区的存量建设用地再开发历程,对再开发过程中的权力结构重构、利益协调机制以及实施情况进行了实证研究.研究结果验证了理论分析框架.
Abstract: This paper analyzes the policies and practices of stock construction landredevelopment in the Pearl River Delta Region (PRD), explores the institutionalarrangements and studies the implementation results. It is found that the tranormationof spatial governance structure led to the change of stock construction land governance.This paper uses corporati as a tool to develop the framework of policy analysis andstudies the evolution of stock construction land governance in Panyu District, Guangzhou.During the process of institutional tranormation characterized by decentralization, theroles that the government, market and society played in the spatial governance were alwayschanging, from ‘state corporati’ to ‘local corporati’ and then ‘social corporati’.In different phases, the feature of redevelopment policies and practices varied. The onesbased on the state corporati legalized the illegal construction land and abandonedthe monopoly on the primary land market while the ones based on local corporatiallowed the government to play the leading role suppressing the market and social forces,but resulted in the slowdown of redevelopment. As the social forces rose, the real estateorientedredevelopment finally changed into the living environment-oriented one with thegoal of comprehensive improvement.
关键词： 法团主义；存量建设用地；空间治理；制度变迁；“三旧”改造
Keywords: Corporati; Stock Construction Land; Spatial Governance;Institutional Tranormation‘; Three Old’ Redevelopment
引言
由于快速城市化、工业化的粗放型扩张,珠三角地区的土地开发利用率较低.到2009 年,广州市城乡建设用地已占合理开发规模的75% 左右,若维持以往的发展方式,则会使广州到2020 年的新增建设用地指标在3~5 年内用完[1].土地供需矛盾已十分严峻,存量建设用地的再开发成为迈向新型城镇化的重要路径.珠三角由于其自下而上式的城镇化历程,产生了大量低效建设用地和违法用地,为解决此问题,“三旧”改造政策应运而生.珠三角存量建设用地新政策本质上是对历史违法用地的一次“承认”,这给大量违法用地合法化提供了一个新的途径.通过新政,原土地权利人可以和政府分享土地增值收益,即土地无需经过被征收、招拍挂的程序即可公开出让或改造用途,这也打破了传统上地方政府垄断土地一级市场的局面.而在2012 年,地方政府进行政策修订,提高了地方政府在土地出让金收益中的分成比例,并严格把控改造项目,“三旧”改造整体陷入搁置暂停状态.2015 年底,地方政府再次修订政策,“三旧”改造由过去的经济效益导向转变为综合统筹导向,引发了从以往的以房地产开发获得土地出让金为先到综合考虑人居环境改善并提高社会力量的转型.
近年来,存量建设用地再开发这一研究议题,无论是分析框架构建还是实践操作的经验总结,研究成果颇丰.关于理论分析框架,已有学者从土地产权[2-5]、土地租金[6-8]、制度变迁与治理效率[9-12]以及公共选择理论[13] 等视角进行理论解读.后现代地理学家苏贾（Edward Soja）指出,“空间在其本身也许是原始赐予的,但空间的组织和意义却是社会变化、社会转型以及社会经验的产物”[14].空间转型从属于社会转型,并根植于特定地方化的社会制度情境中.如果不对空间活动赖以运行并受其改变的社会制度给予应有的关注,就无法对空间形成及其演化给予充分的理解[15].体制的转型从根本上改变了城市发展的动力基础和作用机制,并强烈地影响着城市空间演化的进程[16].将珠三角存量建设用地改造更新这一历史进程置于中国社会转型和空间治理的分析语境中显得十分重要.而中国社会转型以及空间治理背后所反映的则是“国家与社会”的制度化关系以及行政权力、市场力量、社会力量的分化与“合作”.据此,本文试图通过法团主义这一分析工具,构建珠三角存量建设用地治理变迁与制度演化的分析框架,对空间治理背后的“国家与社会”制度化关系以及二者间的逻辑关系进行解析.
1 法团主义与空间治理的分析框架
1.1 法团主义：概念、内涵、类型及其中国化
法团主义（corporati）又被称为合作主义、组合主义等,是一种有别于多元主义（plurali）的制度安排.施密特（Pilippe C. Schmitter）最早提出了法团主义的概念并指出,法团主义“是一个特指的观念、模式或制度安排类型,它的作用是将公民社会中组织化利益联合到国家的决策结构中”[17].威亚尔达（Howard Wiarda）认为,法团主义有三个核心特征：（1）一个强势国家主导；（2）对利益群体自由与行动的限制；（3）吸纳利益群体作为国家系统的一部分,让他们呈现成员的利益,帮助国家管理公共事务和参与相关公共政策的制订[18].法团主义政制的中心任务是有序地将分散的社会利益,组织、集中、传达到国家决策体制中去,以促进国家和社会团体的制度化合作[17]26.
关于法团主义的内涵,首先它是一种利益协调的组织安排类型.法团主义试图通过制度安排限制无序的冲突,寻找适合现代工业社会权力及其利益分配和运行的结构体系[17]30.第二,法团主义政制是一种社会合作机制.在西方社会,法团主义试图在政府、劳工组织以及雇主组织间构建多元网络化伙伴关系,以此来缓和社会矛盾、制衡利益集团和维护社会基本稳定[19].第三,法团主义政制是一种新的权力结构安排.国家分权尤其是政府向地方政府分权以及政府向社会团体分权,是多元协商合作关系形成的必要前提.最后,与多元主义存在本质上的区别.法团主义是一种国家主导的政治结构,其核心特征是将利益群体整合进国家制度架构中,并受国家的控制和约束.
虽然从整体而言,法团主义构建了一种国家主导型的社会治理方式,但与全能主义国家不同,它允许除国家外的多种社会力量参与治理.通过“国家与社会”关系的对比分析,可将法团主义分为若干亚类.施密特将法团主义分为“国家法团主义”和“社会法团主义”两种类型.戴慕珍（JeanOi）[20]、丘海雄等[21] 学者使用“地方法团主义”来分析、界定转型中国社会体制的特殊性.因此,根据“国家—社会”关系对比,本文将法团主义划分为国家法团主义、地方法团主义和社会法团主义三种类型.
在法团主义中国化方面,国内外已有大量学者运用法团主义框架来分析中国经济社会转型,法团主义成为研究中国社会转型的重要理论工具.安戈（Jonthan Unger）和陈佩华指出,法团主义概念虽然不能囊括当今中国的一切变化,但在解释经济社会发展中的一些重要倾向时非常有用[22].戴慕珍通过对苏南和山东农村的研究,提出了地方法团主义的概念,指出在改革开放初期,在财政改革激励下地方政府具有公司特征,进入1990 年代,地方政府与社会力量进行广泛的合作,地方法团主义持续加强,地方政府企业化是中国社会经济发展的主要动力[20].怀特认为,地方利益和地方权力的兴起是推动中国改革及其经济崛起的最大动力[23].同时,国内许多学者运用法团主义框架来分析中国经济增长和社会发展,如李广斌通过法团主义工具构建了中国城市群空间演化的制度分析框架[15].
1.2 珠三角存量建设用地治理的分析框架
首先,社会经济转型以及空间治理的制度转向是推动城乡空间结构变迁的核心动力.法团主义已被广泛用来解析转型中国的变迁历程,因此,法团主义可以为解释中国城乡空间中的存量建设用地治理提供一个有深度的解析.
其次,法团主义政制的核心是分化权力的重新整合,是政府、市场和社会力量对空间治理权力的一种新的制度安排.自上而下的“分权”是中国改革的逻辑起点,“分权”体现了权力结构“去中心化”.以政府为权力原点,向地方政府、市场力量、社会力量三个维度进行分权,并带来了上述几种力量的此消彼长,由此也产生了新的空间治理结构和模式.
第三,根据社会转型和体制改革路径,中国采取渐进式的改革模式,即采取了“行政性分权”到“市场化分权”再到“社会化分权”的演进方式.权力的让渡导致政府的权力受限、自主性下降,与此同时,地方政府和市场主体的权力得到提升,地方政府、市场主体以及社会群体依次获得自主性.因此,中国整体的治理结构变迁表现为从“国家法团主义”到“地方法团主义”再到“社会法团主义”的变迁.
第四,将珠三角存量建设用地治理变迁“嵌入”从“国家法团主义”到“地方法团主义”再到“社会法团主义”的整体制度转型,对不同阶段不同治理模式下的存量建设用地治理方式、实施成效进行解析,并最终为中国空间治理尤其是存量建设用地治理的制度化变迁提供解释框架（表1）.
2 珠三角存量建设用地再开发治理与实践：以广州市番禺区为例
番禺区位于广州市中心城区南部,截至2015 年,番禺区全区面积530 km2,城乡建设用地面积达233 km2,已超过2020 年土地利用规划建设用地规模（224 km2）.就其建设用地产出而言,工业用地占其主要部分,但2014 年规模以上工业地均产出也仅为4 900 万元/ 公顷.此外,由于历史原因,还普遍存在历史违法用地问题①,即大量现状建设用地并没有办理相关手续,如农村集体的违建厂房、城中村等问题,如何在“三旧”改造过程中界定这些违法用地的权属和利益分配,也是一个棘手难题.
针对上述现实情况,在国家日趋严格控制的土地政策约束下,2009 年以来,广东省获准成为“三旧”用地改造政策的示范省.“三旧”改造是指对旧城镇、旧厂房、旧村庄的全面拆迁、规划整治以及环境整治,以此来盘活存量土地,促进土地资源的再开发与集约化利用.
广州市番禺区申请再开发的地块面积共87.39 km2,占全区建设用地总量的37.51%.其中旧村庄占比最多,用地面积41.97 km2 ；旧厂房其次,用地面积37.96 km2 ；旧城镇最少,用地面积7.46 km2.截至2016 年11 月,番禺区已完成更新项目24 宗,其中旧厂房改造23 宗,旧村改造1 宗.旧厂改造项目面积共1.26 km2,政府获得土地出让金收益20亿.现正在推进的项目共20 个,用地面积14.75 km2.
3 国家法团主义下的存量建设用地空间治理
3.1 权力结构重构：从绝对权威到分权让利
在土地管理上,我国实行自上而下的垂直管理模式,从到地方层层严控.土地管制的两个重要工具是新增建设用地指标以及土地用途管制,国家实行对土地一级市场的垄断.政府尤其是政府在土地管理格局中起主导作用.治理结构的特征呈现出“强政府+ 弱地方政府+ 弱社会”的特征.政府在土地管理中尤其是土地一级市场上毫无疑问地扮演着“全能主义”角色.
随着中国全面改革深化推进,政府向地方以及私人部门渐进式的放权让利持续推进.珠三角经历了30 多年自下而上式的工业化、城镇化,土地已被大量使用,寻求城市发展空间并提高城镇化质量只能诉诸于存量建设用地再开发.2009 年广东省获得国土资源部的授权,成为存量建设用地改造试点.政府通过行政放权,允许广东省获得土地管理的部分自主性.放权主要体现在两方面：对历史违法用地的处置以及土地增值收益共享.（1）从与地方的关系来说,政府放弃了部分土地处置权,由地方政府制定具体政策,自行管理;（2）从政府与市场来说,土地增值收益的共享,意味着原土地权利人可以获得较高的土地增值收益;（3）从政府与社会来说,通过制定相关规则,违法用地的“洗白”成为可能.
在这一阶段,国家通过制度变迁,具体以行政放权的方式实现了存量建设用地治理的转型,将地方政府以及原土地权利人等分化利益主体整合到新的“合作”框架,国家尤其是政府发挥了主导作用,对土地管理与土地利益的控制力十分强大.因此,该阶段仍然是国家法团主义模式下的空间治理格局.
3.2 利益协调机制：违法用地的“洗白”与土地增值收益共享
2009 年广东省出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78 号）,还颁布了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56 号）,分别对旧厂房、旧村庄和旧城镇改造作了详细规定.
在此次改革中,违法用地“洗白”与土地增值收益共享成为核心与焦点.珠三角由于其特殊的自下而上式工业化、城镇化模式,历史违法、无证用地较多.通过“三旧”改造政策,凡符合土地利用总体规划和城市规划的违法用地可以申请纳入改造范围,通过缴纳较少的罚款（按建筑量2 元/平方米）便可获得合法化.对地方的分权促使了对珠三角违法用地的“承认”以及合法化进程.
在土地增值收益共享方面,原土地权利人获得了较多的土地增值收益.（1）在国有土地上旧厂房再开发方面,国有土地上旧厂房包括辖区内“退二”企业用地及低效利用的旧厂房、旧仓储、旧站场、旧市场等产业用地.在用地再开发方式方面,可分为三种类型.①自行改造,补交地价.申请改造的地块可以单独开发,企业自行再开发改造（不能自行改成商品住宅）.改作经营性用途的,按新旧用途基准地价的差价补交土地出让金.②公开出让.具备开发经营条件的用地,可由土地储备机构收购,原土地使用权人可以获得土地出让成交价的60%.③公益征收.如果原地块被规划为非经营性公共服务设施,由政府收回并给予合理补偿,按照同地段1.8毛容积率商业基准地价的60% 计算补偿款.如果用地没有合法手续,需要先行完善用地手续,按照每平方米2 元的处罚办理,即可按上述三种方式的一种进行用地再开发.（2）在集体土地上旧厂房再开发方面,农村集体建设用地旧厂房可以按照以下几种方式进行再开发.①自行改造.村集体可依照规划自行改造用作除商品住宅开发以外的经营性开发项目.自愿申请把土地转为国有土地的,暂缓收取土地出让金.如果用于商品住宅开发,须转为国有土地,按规定计算土地出让金.②公开出让.土地公开出让后按成交价的60% 补偿给村集体.③依法征收.规划为道路、绿地及非营利公共服务设施用地的,由政府依法征收,并按照现行征地补偿的有关规定进行补偿.（3）在旧村庄再开发方面,2009—2012 年,广州市旧村庄再开发包括全面改造和综合整治两种模式.对位于城市重点功能区、有较大影响的“城中村”,以整体拆除重建的方式进行改造.全面改造项目立足于市场运作,除村集体经济组织自行改造外,通过土地公开出让招商融资进行改造.鼓励村集体经济组织自主实施改造.对于村民而言,采取复建补偿和货币补偿两种方式,按照基准建筑面积“拆一补一”给予安置.（4）在旧城镇再开发方面,广州市规定旧城镇再开发采取成片改造模式、零散改造模式以及历史文化保护整治模式.成片重建改造项目以区政府为主体,建立投融资平台,采取市场开发方式进行运作.由区政府组织拆迁补偿,通过土地公开出让回笼资金.旧城镇更新改造项目的增值收益按8:2 的比例由市、区分成.对被拆迁人实行货币补偿、就近安置和异地安置等三种补偿安置方式.
3.3 再开发的实施：以国有用地上旧厂房再开发为主在广东省实施“三旧”改造政策的初期阶段,番禺区共有23 宗地块实施了存量建设用地再开发.其中,国有土地上旧厂房再开发22 宗,旧村庄再开发1 宗.再开发的形式大部分采取自行改造（15 宗）,即改变原有土地利用性质,改造成商业或办公性质,补缴土地出让金,共向政府补缴土地出让金近20 亿.采取公开出让的再开发则获得了60% 的土地出让金.
无论是自行改造还是公开出让,再开发都使得原土地权利人获得了较高的土地增值收益.如采取传统程序,走征收、“招拍挂”流程,不仅耗时耗力,政府资金投入较多,而且原土地权利人一般难以获得土地的再开发权.在国家法团主义治理结构下,通过自政府的顶层设计,向地方分权,地方政府和市场、社会都获得了共赢.
4 地方法团主义下的存量建设用地空间治理
4.1 权力结构重构：从国家分权到地方政府占据主导地位
随着2009 年新政策的实施,历史违法用地合法化和原土地权利人对于土地增值收益的共享成为“三旧”改造的核心.随着改造更新的推进,大量房地产入市并冲击房地产市场,以及原土地权利人获得较多的增值收益降低了地方政府的土地出让金收益.地方政府于2012 年进行政策修订,降低了原土地权利人的收益分配并严格审查和控制存量建设用地的改造.随着政府的部分“退出”,地方政府已获得了土地管理的部分自主性,该阶段的治理结构发生较大变化,出现了“强地方政府+ 弱市场+ 弱社会”的治理结构,呈现出地方政府主导的地方法团主义治理模式.（1）从与地方的关系而言,珠三角的地方政府实行新政策后,进一步强化了自身利益角色.虽然政府仍然掌控全局,但地方政府通过制定地方法规和条例提高了自身的利益,成为治理格局中强势的一方.（2）从政府与市场的关系而言,地方政府通过加强“三旧”改造项目的审查监督,严格控制房地产开发导向的改造以防止冲击地方政府的土地出让金收益,市场主体成为弱势的一方.（3）从国家与社会的关系而言,地方政府限制原土地权利人的改造规模并降低其收益份额；另一方面,随着改革的逐步推进,珠三角社会群体对于土地产权的明晰以及土地经济利益的要求,不断给地方政府施压,社会力量不断成长.
4.2 利益协调机制：地方政府主导并约束市场力量在该阶段,广州市于2012 年推出新政策限制市场主体的改造尤其是房地产开发导向的再开发.（1）在国有土地上旧厂房再开发方面,①再开发项目原则上需要不小于1 hm2,需要将地块15% 的土地用于公共利益项目；②按照公开出让方式进行再开发的旧厂房,规划毛容积率在3.0 以内的部分,按土地出让成交价60% 计算补偿款；③地铁周边800 m范围内以及重点功能区的再开发必须由政府依法收回、收购土地使用权；（2）在集体土地上旧厂房再开发方面,村集体的旧厂房再开发政策类似于国有旧厂房,也进一步降低了原土地权利人的收益比例；（3）在旧村庄再开发方面,统一全市改造拆迁安置补偿标准,严格控制改造成本,此外需要经村集体经济组织90% 以上成员同意方能达成改造方案；（4）在旧城镇再开发方面,政策注重保护“旧城镇”历史文化资源,更新改造模式需要结合历史文化资源.
4.3 再开发的实施：整体进入搁置暂停
在地方法团主义治理结构下,随着政府的“退场”,地方政府的自主性进一步加强.地方政府的动机则是：提高地方政府的土地增值收益比例,增加土地出让金分成,然而政策的实施与预期事与愿违.在2012 年新政策中,地方政府将自身的土地出让金收益比例由原先的40% 提高到60%,并限制了再开发的容积率,在此阶段番禺区仅有1 宗国有用地上旧厂房实现改造.地方法团主义下所形成的治理结构使地方政府掌控了再开发,市场主体与原土地权利人在再开发过程中较多地受到地方政府的管控.整体的更新进程陷入搁置暂停状态.
5 社会法团主义下的存量建设用地空间治理
5.1 权力结构重构：从地方政府主导到社会力量崛起
在地方法团主义阶段,强势的地方政府挤压了市场主体和社会力量的诉求,导致存量建设用地改造实施搁置.随着改革的不断推进以及社会力量的崛起,珠三角地区的社会力量尤其是农民阶层对土地利益的诉求进入了一个新的阶段.地方政府如果一意孤行,也势必导致与社会力量和市场力量张力过大,继而引发诸多社会群体事件.随着化进程以及政府职能不断演进,引起从全能型政府到威权性体制再到服务性政府的逐步转型,向社会分权、培育公民社会已成为一种“普世真理”.（1）从与地方的关系来看,随着财税体制改革,全面规范、公开透明的预算管理体制的推进,和地方所有部门的预决算都要公开化；此外进一步合理调整和地方收入划分,也是进一步推动社会整体变革转型的基础动力.（2）从政府到市场的角度来看,随着中国市场经济体制的逐步完善以及法治社会的建立,市场主体力量不断成长,让市场在资源配置中发挥主导作用也是历史发展的趋势.（3）从政府到社会的角度来看,随着中国全面深化改革的推进,建设法治型政府、廉洁政府继续推进,并在众多领域简政放权,社会力量进一步崛起.因此,伴随着社会力量和市场力量的崛起,中国社会的治理模式将逐渐发生从“地方法团主义”到“社会法团主义”的转型.
5.2 利益协调机制：行政力、市场力与社会力的新均衡
自下而上的权利诉求和自上而下的可控式赋权已成为推动中国社会力量成长的核心动力,这也促使治理结构从“地方法团主义”转向“社会法团主义”[15].社会力量的不断增强将进一步改变地方政府主导的资源配置模式及其模式下的空间治理结构.
2015 年底,根据近几年的改造实施情况以及来自社会力量的压力,广州市进一步修改城市更新政策,并出台了《广州市城市更新办法》.（1）在国有土地上旧厂房再开发方面,进一步提高公共利益的权重,用地规划容积率在2.0 以内的,按照土地公开出让成交价的40% 计算补偿款.（2）在集体土地上旧厂房再开发方面,村集体只需要将违法用地的30%或改造后建设量的30% 无偿交给地方政府即可进行再开发并合法化,村集体将获得容积率1.8 的开发建设量.如果容积率超过1.8,超出部分的建设量将由市、区、村按照4:3:3分配.（3）在旧村庄再开发方面,政策将旧村庄再开发分为全面改造和微改造两种方式.全面改造可以采取征收储备、自主改造、合作改造的模式.村民住宅补偿按照每栋村民住宅280 m2 乘以改造范围内合法的村民住宅总栋数.集体经济组织物业补偿按合法建筑面积1:1 核算.对2007 年6 月30 日之前的违法建筑,按照现有建筑面积2:1 核算.（4）在旧城镇再开发方面,新政策将旧城镇改造分为全面改造和微改造两类,改造工作由政府主导,区政府是责任主体,重视危旧小区的综合整治.
5.3 再开发的实施：由经济效益导向到综合统筹
随着中国整体改革的进一步深化,行政放权推动了法治化以及服务型政府的转向,这也为社会力量的崛起提供了可能.在对土地产权界定清晰化、尊重物权的潮流下,自下而上的社会诉求也不断要求政府进行政策反思和改革.地方法团主义治理结构下的对再开发经济效益的追求所导致的治理失败以及来自底层对改革的呼声使得地方政府不得不面对二者间的张力,2015 年的新政策体现了对上述问题的回应.在存量建设用地再开发的目标导向上,地方政府不再以获得经济利益为导向,而是更加注重市场的客观规律以及底层的诉求尤其是村民在改造中的利益表达.
新政策实施以来,番禺区共推进20 宗项目.与过去零星的再开发用地不同,现阶段实施的项目主要以片区综合改造为主,在改造过程中考虑到周边市政基础设施建设和村庄环境整治,更为重要的是和基层民众共同决定再开发的策划方案,尤其是地块再开发的容积率、违法用地处置等问题.自下而上的社会力量崛起改变了地方政府主导的治理结构,使得协商式规划、公众参与成为可能.
6 结论与展望
知识进步的一个重要标志是对社会现象的解释从类比（metaphor）转变为具有分析力度的理论（theory）[24].本文试图用法团主义分析工具构建珠三角存量建设用地治理模式转型的解释框架,从法团主义理论框架中的权力结构重构、利益协调机制对珠三角存量建设用地治理进行了理论诠释.始于政府的放权开启了珠三角存量建设用地再开发的新治理模式.从政府向地方政府,到地方政府主导社会治理,再到进一步放权、社会力量的崛起,社会治理模式发生了“国家法团主义”到“地方法团主义”再到“社会法团主义”的转型.社会治理模式的转型从根本上改变了资源分配方式以及政府、市场、社会权利的分配模式.在治理转型下,珠三角存量建设用地再开发相对应经历了三个阶段：（1）以国有土地上旧厂房再开发为主；（2）再开发进入搁置暂停；（3）综合改善人居环境,从大拆大建的全面改造到功能提升、环境整治的微改造.
上述空间治理变迁如何可能？为什么会出现这种空间治理模式？背后有无一般性规律或动力机制？本研究的焦点聚焦于此.然而,珠三角所发生的故事只是中国整体社会治理结构变迁的缩影.新马克思主义学者早已指出空间和社会的辩证关系,空间不止是容器,更具有深刻的社会属性.从社会治理大转型的视角看待空间治理无疑具有深刻的现实和指导意义.
“三旧”改造是围绕着土地产权重新配置、土地租金再分配进行的.政策的核心在于：（1）历史违法用地的合法化.原土地权利人可以通过上缴部分土地或补缴土地出让金的方式,获得合法的土地使用权；（2）共享土地开发权和收益权,打破土地一级市场地方政府垄断.原土地权利人可以将土地转让,与地方政府共享土地出让金.本质上,“三旧”改造推进了珠三角存量建设用地的资源配置市场化、法治化、高效化.
通过分析珠三角存量建设用地治理结构的变迁以及制度演变,我们也可以得出一个判断：不尊重市场力量和社会力量的政策注定失败,政府的强制干预若与自由市场和自发秩序相违也注定失败.正如哈耶克所言,任何一种形式的社会主义计划经济由于其无法解决的信息问题而必然注定失败,无论是竞争市场的整体结果还是必要的保护规则,都不是人之计划的产物[25].哈耶克并不主张小政府和政府无为,他真正反对的是政府运用行政权力直接干预、参与经济过程乃至进行国家垄断,他反而主张政府在保护市场运行的产权制度和法治建设上要有所作为[26].米塞斯在《自由与繁荣的国度》中的一段话更值得我们深思：“要么停止干预市场的自由运作,要么把物质资料以及财富的生产和分配的全部管理权交给政府——除此之外我们根本别无选择.”[27] 现在的问题是：中国的未来会选择何种道路？
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