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日本历史文化名城保护制度

文/ 闫芳郑州航空工业管理学院河南郑州 450015 邹龑河南大学河南开封 475000

【摘要】本文通过对日本京都保护制度的分析,从发展过程、包含内容等的方面对日本历史文化名城保护制度进行研究.并从法律体系、行政管理等方面对中国和日本进行比较和分析,指出中国现阶段的不足,并提出意见.

【关键词】历史文化名城；保护制度；日本；中国

1.历史文化名城保护制度研究背景

1.1 历史文化名城保护的广泛性与时代性

二战期间,日本偷袭珍珠港的行径使美国震怒,美方开始进攻日本沿海城市,中国学者梁思成请求美国不要对京都实施打击,使京都得到了保护.这是历史文化名城保护发展中较为著名的一例.其实追溯至18 世纪末,就已经出现了缘于保护历史文化建筑的城市保护.二战结束后,灾后重建工作在各国展开,与此同时,城市保护工作更加系统化、科学化.二十世纪初以来城市化进程加快,世界范围内对历史城市的保护更加重视.

由此可见,城市保护是一个由来已久的世界性课题.随着人们对文明的传承的认识日渐深刻,如今对于历史文化名城的保护已然形成了科学化、规范化的体系.我国历史文化名城是世界物质文化遗产的重要组成部分,借鉴他国经验,探索出具有中国特色的保护制度刻不容缓.

1.2 我国历史文化名城保护形式严峻

中国作为拥有五千年历史的国家,在历史文化遗产方面理应有着得天独厚的优势,但纵观我国的发展历程,我们民族在这一点上做的似乎很不到位.封建时期,每逢改朝换代,凝结着劳动人民智慧结晶的皇宫就会被付之一炬.秦时阿房宫、唐朝大明宫、清代建福宫等代表着我国当时最高技艺的建筑群皆消失于大火之下.

改革开放后,伴随我国进入经济飞速发展的新时期,大规模城市建设也进行得如火如荼.虽然城市面貌确实因此而有着巨大的改观,但是由于规划思想的偏差,一些历史文化名城遭遇到了相当程度的损坏.《新周刊》曾认为：中国改革开放20 年以建设名义对旧城的破坏超过以往100 年[1].新的城市建设对历史文化名城造成的伤害无法弥补：不管不顾、拆旧建新等现象使得真正得以保存下来的历史地段所剩无几.于是我国城市开始出现千篇一律的城市风貌,再无各地特色而言.

1.3 选择日本作为研究对象的原因

1.3.1 历史文化传承相通

自古以来,身为邻国的日本和我国有着频繁的文化交流.公元1 世纪时,班固所著《汉书》在《地理志》中提到“乐浪海中有倭人,分为百余国”,即指日本南部九州岛上的人民.而后据《后汉书》记载,公元57 年,日本和中国即开始交往,光武帝赐以印绶.18 世纪,在九州北部福冈发掘出的金印上刻有“汉委奴国王”字样（此印收藏在福冈市博物馆）,从实物上证明一千九百年以前中国和日本已建立了密切关系.隋唐时期,中日交流达到鼎盛时期.日本频繁派遣隋使、遣唐使来华交流.我国唐代经济文化高度发达,对日本有着非常积极的影响.当时在城市设计和建筑形制方面日本基本上完全照搬长安,仅在一些不适合当地的细节处做了更改.中国五代和宋、元时期,民间贸易和僧侣来往十分活跃.宋代中日两国建筑、医学和陶瓷等方面都有较大进步.明清时期除却贸易往来,战争占了主调.

由此看来,日本在历史文化方面有着相通之处,对于历史文化名城保护的方法技巧是十分值得我们学习和借鉴的.

1.3.2 历史文化保护制度先进

较我国而言,日本在近代史上发展迅速,因此在对于历史文化名城保护方面比我们更为先进科学.早在二战后的1950-1951 年,就曾提出来要建设“国际观光文化都市”,各地方由于拥有自治权,也提出建设“国际观光温泉文化都市”的目标,主要包括大分县别府市、静冈县伊东市、静冈县热海市.定位于“国际观光文化都市”的城市有奈良县奈良市、京都府京都市、岛根县松江市.在其经济飞速发展的同时,也出现了旧城保护与经济发展之间的矛盾.而通过积极探索,日本逐步建立了较为完整和科学的法律体系和指导方针.如今日本的历史文化名城都较为完好的保存下来,同时以旅游业等产业活动推动了当地的经济发展.

1.4 历史文化名城保护制度的必要性

1.4.1 历史文化名城的概念

人类对文明的继承和延续的认识随着时代的进步逐渐深刻.《威尼斯宪章》指出：历史古迹的概念不仅保护单个建筑物,而且包括能从中找出一种独特的文明、一种意义的发展或是一个历史事件见证的城市或乡村环境[2].《华盛顿宪章》提出历史古迹保护的概念:本宪章设计历史地区,不论大小,其中包括城市、城镇以及历史中心或居住地,也包括自然的和人造的环境,除了它们的历史文献作用外,这些地区还体现着传统城市文化的价值[3].我国于1982 年2 月提出了“历史文化名城”的概念.根据《中华人民共和国文物保护法》,“历史文化名城”是指保存文物特别丰富,具有重大历史文化价值和革命意义的城市[4].

1.4.2 历史文化名城保护的意义

哲学家休谟曾说“历史不仅是知识中很有价值的一部分,而且还打开了通向其他许多部分的门径,并为许多科学领域提供了材料.”历史文化名城本身就是宝贵的文化遗产,是历史发展的见证.其独特的地域特色、文化气息、历史积淀都可以真实的反映一座城市的发展进程,加深后人对城市的认同感.以史为镜,可以知兴替.在管理规划一座城市期间可能会遇到问题或者矛盾,解决方法则可以在过去的经验教训中寻找.

1.4.3 历史文化名城保护制度的必要性

历史文化名城保护制度是保护实施的依据.历史文化名城的保护是一项综合文物保护、历史地段保护、历史遗址等保护的工作,只有强化其法制意识,纳入法制化管理,才能收到应有的保护效果.据此,许多国家为了保护本国的历史文化遗产,制定了一系列国家法规,这对文物古迹与历史古城的保护、恢复和利用发挥了积极的作用.

2.日本历史文化名城保护制度的演变与发展

2.1 日本历史文化名城保护的发展

日本在文化名城保护方面经历了三个阶段：第一阶段是官督民办.第二阶段是民推官办.第三阶段是官民协作.因此1966 年日本政府制定了《关于古都历史风土保存的特别措施法》,地方自治体也制定了文化名城保护条例.

2.2 日本现行保护制度

在经历了一系列探索与实践过程中,日本现已形成一套较为完善的保护制度.其保护立法体系与法国相似,采用国家与地方立法相结合的方式.不同的是国家层面上法律保护的对象只是全国历史文化遗产范围内最重要的部分,更为细节或是边缘的地区择优地方政府通过地方立法确立保护.资金保障制度上,日本政府明确规定了资金的来源,同时对国家、地方政府的资助比例有明确的规定.行政体系方面,日本主张一个部分负责一项内容,不存在多个等级平等的部门同时管理一项任务.与城市规划相关的法律制定及事务管理主要有管家建设省城市局、住宅局负责,地方政府下辖的规划部门主管其行政区范围内的保护工作.日本还在地方政府设立常设咨询机构,提供理论技术支持与行为监督,提高有关政策的可行性.如城市规划地方审议会、城市美观风致协会等.

2.3 日本保护制度的特色

在日本历史文化保护制度发展的历程中,民众的参与体现在方方面面.从最初的官督民办,发展到民推官办,到最后的官民协作无一不展示着政府与人民之间的团结协作.市民作为城市的主体,是推动历史名城保护发展的中坚力量.日本的一则公益广告用“日本人心中的日本缺乏症”的广告文案,表达了传承和弘扬日本传统文化的重要性,由此可见日本十分重视民众历史文化认同感的培养.也因为基层群众的参与,政府推出各种关于历史文化名城保护的举措都能得到民众的积极响应,政策很快就能落实.同时政府也可以听取基层意见,再对政策进行改进,最终达到保护的目标.

3.京都的具体分析

3.1 区位分析及历史地位

3.1.1 京都府、京都市的地理区位

京都府位于日本主要岛屿-- 本洲岛的中西部,拥有人口260 万,面积为4613 平方公里.其地形狭长,北濒日本海,与福井县相邻；南部为京都盆地,与大阪府和奈良县接壤；东边与三重县和滋贺县相接；西边与兵库县接壤,南北部气候差异较为明显.以位于地带的丹波山地为界,把南北细长的京都府的气候分为日本海型和内陆型.南部为大陆性气候,包括京都市、龟冈市、南丹波、丹波、山城中部与山城南部.北部为日本海边的海洋性气候,包括舞鹤市、绫部市、福知山市与丹后.

3.1.2 京都的历史地位

京都于794 年定为日本的首都,模仿中国唐朝当时的首都洛阳营建而成.由于京都地处西面,国都迁至后,天皇登基,国家大典仍在京都的紫宸殿内举行,故又有“西京”的称号.京都由于历史悠久,又是天皇脚下,因此拥有众多历史遗迹和古代建筑.1950 年被日本列入“国际文化观光城市”名单,1994 年根据文化遗产筛选标准,被列入《世界遗产目录》.其市区尚保存有1877 个寺院和神社,拥有日本二成以上的国宝,是日本最为出名的古城之一.

3.2 京都都城史概况

794 年,日本定都平安京.受中国影响,平安京在都城形制上仿唐朝建设.中世纪时,随着右京的开发利用逐渐停滞,都城整体发展形态出现不均衡现象,中心轴线消失.与此同时,宗教的盛行使得在平安京周围的山地中建造了很多寺庙,同时以寺庙为中西吸引大量人口,形成了一些小的居民点.另外中世纪时频发的战争也对都城形制造成一定破坏,因此平安京在整体形态上出现缺失.近现代时期,天皇迁都至,京都结束其作为都城的历史.二战结束后,日本追求高速发展,带来了快速城市化的现象,都市景观开始对传统景观发生冲击.从1960 年的京都塔到90 年代初的京都大饭店,民众的排斥心理越来越强烈,形成社会问题.

3.3 京都保护发展概况

3.3.1 二战前的保护

幕府末年,京都遭遇大火,这让日本政府发现对古物保护的重要性.1897 年有关部门制定了《古社寺保存法》,并以此为基础开始对众多古寺进行指定和保护.1930 年京都内约35 平方公里的地区被指定为风景区,其后两年又对其范围进行扩大.这些地区主要以保护自然环境为主,并不是对历史都城的保护.

3.3.2 二战后的保护

60 年代,镰仓等地居民发动古都保护运动,迫于舆论压力政府于1966 年制定了《古都保护法》,法律规定京都与奈良、镰仓一起成为保护对象.但由于城市化对于古城冲击太大,且法律体系不够完整,京都的历史街区仍然遭到破坏.于是1972 年京都府出台了《京都市市区景观保护条例》,对美观地区、特别原貌保护修复地区做出规定.1975 年《国家文物保护法》进行修改,重要传统建筑群保存地区制度被制定.近年来一直未被重视的市中心地区保护工作也逐渐展开,作为日本重要建筑形式的町屋有望被列入保护范围.值得一提的是对于町屋的保护行动,一直是民间先于政府.在无对町屋保护的积极政策的环境下,市民自发对其进行保护.“京町加街区建设基金”、“町屋再生委员会”等一系列的民间组织为古建筑的保护做出了杰出贡献.

4.中日历史文化名城保护制度对比

4.1 中国现行保护制度

国家历史文化名城是1982 年根据北京大学侯仁之、建设部郑孝燮和故宫博物院单士元三位先生提议而建立的一种文物保护机制.由中华人民共和国国务院确定并公布的国家历史文化名城均为保存文物特别丰富、具有重大历史价值或者纪念意义、且正在延续使用的城市.《文物保护法》、《城乡规划法》确立了历史文化名城、名镇、名村保护制度,并明确规定由国务院制定保护办法.2005 年10 月1 日,《历史文化名城保护规划规范》正式施行,确定了保护原则、措施、内容和重点.2008 年7 月1 日,《历史文化名城名镇名村保护条例》正式施行,规范了历史文化名城、名镇、名村的申报与批准.

立法体系方面,我国采用国家立法与地方立法相结合的方式,国家制定全国性保护法律及其法规性文件,地方政府在立法范围内制定针对性地方法规.行政管理方面,我国的历史文化名城实行国家及地方两级管理,建设部、国家文物局共同负责全国历史文化名城的保护管理、监督及指导工作.地方城建、规划主管部门负责地方级的名城保护管理.也有地方设立专门的名城保护机构.资金保障制度方面,我国在历史文化名城这一部分并没有设立固定专项经费,而是由各个城市根据自己的情况进行资助.另外地方政府也利用有偿使用制度的方式为名城保护及建设提供多渠道、多层次的资金筹集及利用方法.

4.2 中日历史文化名城保护制度比较

（1）立法体系: 首先两国的法律保护对象都经历了从个体古建筑、遗迹到历史街区最后到历史文化古城的发展过程.中国与日本保护立法体系相似,也采用国家与地方立法相结合的方式.现行法规体系中,中国多以行政法规为主,技艺指示、通知、办法等形式出现,在宪法和行政法规线的以法律形式出现的法规较少,强制性较差[3].针对历史文化遗产保护体系的全国性法律、法规不完善,关于历史文化保护区的立法基本上没有.

（2）行政管理：中国的历史文化名城分成国家级和省级两个等级,行政管理也分国家、地方两级管理.建设部、国家文物局两者共同负责全国历史文化名城的保护、监督及管理工作.日本的行政管理机构体系为阶梯型,文物保护行政管理部门和城市规划行政管理部门分别管理与文物保护直接相关和与城市规划相关的事务.两者相对独立、互不干扰.同时在地方设立审议会提供技术与监督.

（3）资金保护制度：中国未在国家财政预算中设立专用经费对历史文化名城进行保护,由地方自行制定相关资金保护制度.日本资金保障内容包括资金投入对象以及对国家、地方政府的资助比例的规定.

（4）社会参与程度：中国民众参与程度低,没有积极性.现有的保护措施都是自上而下进行的,政府与基层群众互动少,人民的文化认同感低.日本现已进入官民协作的阶段,保护政策推行快,实施效果好,民众充分认识到历史文化的重要性,并自发组织形成团体,为保护制度的改进和完善建言献策,形成良性循环.

5.反思和展望

5.1 总结

我国就目前形式看来似乎只有政府部门意识到了历史名城保护的重要性,但因为缺乏实践经验和科学理论的指导,政策提出后也不尽如人意.基层也少有人关注参与到这一方面.尽管我国历史悠久,拥有众多宝贵的历史文化遗产,但到如今由于岁月的洗礼和不断的破坏,真正能够被保护利用起来的也不占多数了.截止2016 年11月23 日,国家已将130 座城市列为国家历史文化名城,虽然数量众多,但是很多城市因为过度开发,已经名不符实.

比较而言,日本在历史文化名城保护方面已经形成了一套较为科学合理的制度体系：以完善的法律体系为核心,围绕着立法基础,各个行业部门合理配合,资金链透明到位,全国上下协同合作.我国历史文化保护遗产的发展过程并不如日本一样是民众运动影响和行政策略主导相交替进行,而是一直都是自上而下,由政府部门主导呼吁展开和进行,且相应的立法体系和资金保护制度并不完善.

5.2 对历史文化名城保护制度的几点建议

（1）对行政管理部门进行简化,明确职责.在名城保护这个方面,我国存在两个部门同时管理一项任务的现象,而且部门管辖范围宽泛且复杂.这样不仅拖慢机构在处理事务时的速度,同时也会存在出现问题时部门之间相互推卸责任的问题.简化机构,明确职责可提高部门办事效率、防止腐化.

（2）完善法律体系.可以学习借鉴在这方面法制规定较为成熟的国家的经验,补全法律中的空白部分,对已颁布的法律进行完善.

（3）建立资金保护制度.在这个方面仅有地方性的法律法规的保障程度是远远不够的,国家需要制定出相应的保障制度,以确保文化遗产能真正的得到物质上的支持.

（4）提高基层群众的积极性.让广大群众意识到保护历史文化名城的重要性是十分重要的.只有公众都有了文化认同感,才能促使大家自觉自愿参与到保护历史文化名城的行动中来,推动保护制度的发展.

参考文献：

[1] 王林. 中外历史文化遗产保护制度比较[J]. 城市规划,2000,08:49-51+61.

[2] 李军. 中国历史文化名城保护法律制度研究[D]. 重庆大学,2005.

[3] 顾蓓蓓. 中日历史保护制度的比较[J]. 北京规划建设,2007,01:65-68.

[4] 张松. 日本京都对历史文脉的保护[N].中国文化报,2016-05-12008.

作者简介：

闫芳,女,工作单位：郑州航空工业管理学院,讲师,硕士,专业方向：城市规划与设计.