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化村级治理和村庄善治
〔作者简介〕朱战辉（1989-）,男,河南商丘人,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生,主要研究方向为农村社会学与乡村治理.
〔摘 要〕村民自治的实施有效地推动了化村级治理的发展.作为国家治理体系和治理能力现代化建设的一部分,化村级治理是推进基层治理现代化的基础.改革开放以来,不断弱化的村庄公共性是化村级治理面临的现实挑战.从加强集体经济基础、回应群众迫切需求、动员群众参与等方面重塑村庄公共性是完善化村级治理机制的必然选择.建立在村庄熟人社会、集体经济、中农群体治理结构等基础上的化村级治理是提升基层治理能力和实现村庄善治的有效途径.
〔关键词〕村民自治；化村级治理；村庄善治；村组共治；中农
〔中图分类号〕D630.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕1671-7155(2018)02-0071-06
党的十八届三中全会把"完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化"作为全面深化改革的总目标.国家治理体系和治理能力建设作为一种全新的政治理念,将推动我国化治理的进程.基层治理作为国家治理体系的一部分,其治理能力也自然内涵于国家治理能力现代化建设之中.村民自治是我国村级化治理的基础,是国家治理体系和治理能力现代化的基石.1988年《村民委员会组织法》开始试行,并于1998年正式颁布实施,村民自治成为我国村级治理现代化的基本路径.根据2010年修订的《村民委员会组织法》,村民自治还将长期存在.村民自治制度奠定了化村级治理的制度基础.在"国家治理体系和治理能力现代化"制度背景下,化村级治理将成为我国基层治理体系和治理能力现代化建设的根本方向和实现方式.化村级治理模式的总体目标是实现村庄善治,也即维持良好的村庄公共秩序以及提供必要的公共服务.笔者基于江汉平原的实地调研尝试分析化村级治理的实践机制、村庄基础及其限度与困境.
一、乡村治理结构变迁与化村级治理
1．乡村治理结构变迁与化村级治理模式
国家政权建设和国家治理能力是紧密相关的.从清末以来,中国政府就致力于通过国家政权建设推动国家治理能力现代化进程.作为后发外生型的现代化农业大国,农村一直被视为中国国家政权的基础,乡村治理能力成为国家治理的基石[1].国家政权建设推动了乡村治理结构的变迁,形成了不同的乡村治理模式.传统中国国家政权对基层社会的控制力量有限,乡村社会处于一种自生自发秩序状态.这一时期,乡村治理是一种"双轨政治"[2]的治理模式.从晚清开始的现代国家建构进程试图实现国家权力对乡村社会的渗透,权力的文化网络遭到破坏,国家也没能将乡村社会整合到国家政权体系中来,形成了"赢利性经纪人"的治理模式[3].建国后,国家权力才通过的组织体系真正渗透到乡村社会,尤其是在人民公社时期,形成了国家强大能力之下的"全能主义"治理模式[4]（P223）.人民公社解体后,国家权力从乡村社会撤离,农村基层社会力量再次生长.自八十年始,国家致力于推动村民自治的发展,乡村治理进入"乡政村治"时期[5].在乡政村治时期,作为强制实施村民自治制度的实践结果,化村级治理模式成为村民通过来获得村庄秩序的办法[6],旨在实现村级治理的善治目标,维持公共秩序,增进公众利益.化村级治理是我国"推进国家治理体系和治理能力现代化"的必然选择.化村级治理模式有助于推动农村基层治理能力现代化,实现乡村社会的善治.
2．公共性弱化：治理视角下化村级治理的困境
当前学术界主要从两种视角研究村民自治.一种是从村民自治的方面来探讨村民自治制度的实施效果及其影响,认为村民自治是具有中国特色的政治之路[7],对我国政治体制改革具有重要的实践和理论意义.在视角下,村民自治制度研究强调从村庄外部来关注村民自治.另一种是村民自治的治理视角.它强调从村庄内部来研究村民自治的实践可能性及后果.在治理视角下,村民自治作为一种化的村级治理制度,强调化村级治理模式的运作基础及主要特征[8].从笔者掌握的文献来看,视角的村民自治制度研究占据主导地位,治理视角的村民自治研究逐步得到重视.不同于正式制度建构和自上而下的政府统治,治理强调在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需求.治理理论对重构中国政治的知识体系、寻求善治的制度平台具有重要的意义[9].
化村级治理是建立在村庄公共性基础上的村民自治的治理模式.《村民委员会组织法》规定,"村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安."化村级治理通过选举、决策、管理和监督的办法,发挥维护村庄公共秩序、办理公益事业和公共服务的功能.可见,化村级治理是建立在村庄公共性基础之上的.
虽然村民自治制度在不断完善,但是当前中国基层治理能力并没有得到相应的提升.导致这一结果的根本原因不在于村民自治制度本身,而在于不断弱化的村庄公共性难以有效发挥村民自治的善治功能.村集体治理资源缺乏、治理主体缺位、村级组织的治理权威和功能衰退困境等不断弱化村庄公共性,成为化村级治理面临的现实困境.一是作为村民自治经济基础的村集体治理资源缺乏.二十世纪八十年代初分田到户时,多数村级组织把土地等集体资源全部分到农户,村集体缺乏集体经济来源.税费改革前,村集体向农民征收三提五统、共同生产费,以此来完成村级治理和村庄公共建设,回应村民需求,但也加重了村民负担.税费改革后村集体不再向农民提取资源.许多地方采取"一事一议"的方式提供村级公共品[10],即便在国家资源下乡的背景下,由于村民参与度不高、村集体治理资源缺乏、钉子户治理困难,村庄公共品供给难以落地[11],国家资源下乡反而消解了村庄公共性.二是村庄治理主体缺位.作为治理主体的村干部是由村庄选举产生.在村庄公共性规范弱化的背景下,乡村混混和富人通过暴力、贿选等手段进入村级组织,农村选举过程中时常出现混混治村、富人治村等新代理人治村现象.这进一步弱化了乡村社会的公共性.国家的不在场导致了村庄社会的失范和失序[12].三是作为村民自治的基层组织基础性权力弱化.作为村民自治基本单位的村级组织,出现了明显的官僚化趋势[13],村级治理的行政化、半行政化加剧了基层政权的"悬浮"[14],村级组织的群众动员、公共组织的权威和功能进一步弱化.
3．调研地点概况
江汉平原水镇通过加强集体资源管理、回应村民的迫切需求、发挥村级组织动员群众的群众路线建设等,不但奠定了化村级治理的经济基础,也重塑了村干部和村级组织的公共权威,村庄公共性得以再造,实现了通过化村级治理维护村庄公共秩序、办理村庄公共事业和提供公共服务的善治目标,有效提升了基层治理能力.笔者以在水镇的全面调研和在H村的重点驻村调研为经验基础,拟分析中西部农业型村庄化村级治理的运作机制与村庄善治途径.
水镇位于汉水东岸,是江汉平原典型的农业型乡镇.全镇5.5万人,下辖28个行政村,总耕地面积20多万亩,山林面积30万亩左右.西瓜种植是全镇的主导产业之一,土地资源丰富,人地关系并不紧张,村民很少外出务工,形成了以农业种植为主导的村民就业与收入结构.水镇土地、山林等自然资源丰富,村集体普遍有一定的集体资源和集体收入,虽然不多,但是在村庄治理中的作用突出.H村是水镇的镇郊村,是典型的农业村庄.全村9个村民组,725户,2739人；土地1万多亩,以种植西瓜、棉花、玉米等作物为主.村集体还保留着机动地、七八千亩山林、堰塘等集体资源.H村户均土地30余亩（包括开荒地）,农业收入占家庭收入的比重很高,外出打工农户不多,其人地关系状况代表了我国农村未来的发展趋势.
二、公共性再造：化村级治理的重塑路径
村民自治自实施以来就有效推动了村级化治理的发展.但是我国农村的自治和急剧变迁的现代化进程是重合的.在农村社会"千年未有之大变局"的背景下,化村级治理在具体实践中也面临着村庄公共性弱化的现实困境.村庄公共性弱化导致化村级治理难以实现村庄善治.因此,有必要重构村庄公共性,增强村级治理能力,以实现村庄善治.
1．明确公私边界,加强集体资源管理
村集体经济是村民自治的重要基础,但去集体化的农村经济改革使得相当部分的村庄集体经济式微.必要经济基础的缺乏钳制了村民自治制度的完善[15].事实上,除了农村经济去集体化的改革,对集体资源的管理也是影响村民自治的重要方面.分田到户之后,由于集体土地、水面、山林等权属不明确、管理制度不完善、管理不到位等原因,农村集体资源流失严重[16].集体资源的匮乏以及流失等问题使得集体经济能力不足,进而深刻影响着化村级治理的有效展开.
与全国大多数农村一样,H村在八十年代初也进行了分田到户改革.在改革过程中,村集体按照规定留下5%的机动地,集体的堰塘、山林等并没有分到农户,而是由集体统一管理,这部分留在集体手中的机动地成为集体收入的重要来源,为村庄的公共建设、土地调整、村务管理等留下了可调节的空间.但是分田到户之后,由于缺乏对机动地、山林和堰塘等公共资源的有效管理,村民在集体山林、堰塘上大量开荒,集体资源流失严重.税费改革之后,集体经济来源面临困境.为了遏止集体资源流失,改善村集体经济状况,增强村级治理能力,在政府指导下,村集体开始加强对集体资源的清查和管理.一是缩短资源发包期限,规定集体资源发包期限一般是3年,最长不超过5年,从而有效改善了之前一次性发包十年、二十年所造成的"一次发包长期空转"的现状,保证了每届村集体班子都有集体收入来源,为治理能力的提升奠定了经济基础.二是规范承包金标准,规定承包金额不设上限,并且集体机动地的承包金额是加上耕地地力保护补贴之后的金额,防止了集体资源被低价承包.三是集体资源处置、发包"阳光操作",明确、规范招投标程序,保障村务公开、公正、透明,接受村民监督.
加强对集体资源的管理,有效遏止了集体资源的流失.目前H村通过集体机动地、山林、堰塘发包等方式,每年获得集体收入20多万元.加强对集体资源的管理,不仅增加了村集体的经济收入,为化村级治理奠定了经济基础,而且有效遏制了私人对集体资源的侵占,明确了公私边界,在村民中重新树立起了集体资源属于集体公共所有的观念.
2．回应小事,治理基层
集体经济基础并不必然导致村庄善治.村庄善治还需要把集体经济能力转化为现实的治理能力.在中西部一般农业型村庄,回应小事是基层治理的基本要求.基层面对的多是村民日常生产生活中的细小琐事.国家大型科层体系大多数时候难以介入到这些小事的治理中,但是这些小事得不到及时解决就会演变激化为乡村治理的大事.因此,不及时回应民众的现实治理需求,不仅会增加民众对政府的不信任,也会导致与群众难以合作,从而消弱基层治理能力[17].而作为村民自治组织的村级组织具有回应这些小事的天然优势,是发挥"从群众中来,到群众中去"的群众路线的最基层组织力量.群众利益无小事.化的村级治理正是在一次次回应村民现实需求的小事中,树立起了村干部的权威,重新建立起了村民对干部和村级组织日益减弱的信任.建立了信任关系就有了合作的基础,基层治理能力也因此增强.
H村是典型的农业村庄,村民以农业生产为主要就业和收入形式,因此农民对农业生产中的公共服务和公共建设需求最为迫切.排在农民需求和村庄集体开支最前面的是田间作业道的修补建设以及堰塘等水利设施的维护.集体资源发包获得的集体收入解决了村民最为迫切的作业道、堰塘灌溉用水等公共需求,也解决了村庄困难群众和老党员、老干部的过年过节慰问经费问题.正是对村民迫切需求的回应和对弱势群体的照顾,加强了村民对村干部和村级组织的信任.
与此同时,村民对土地利益的重视程度较高,在农业生产中难免会发生各类摩擦纠纷,每年的农忙季节也是村庄纠纷最多的时候,而且有90%以上的纠纷是田地边界、打药毒害邻居庄家等纠纷.针对这些有一定公共性的矛盾纠纷,村干部都会及时介入调解,通过熟人社会的"情理法"等调解策略,把大多数的矛盾及时化解掉,防止了更大冲突的发生.村庄矛盾纠纷的调解是最常见的小事,但是正是在一次次与群众的调解互动中,村干部的权威和公信力得以树立,村干部的治理能力得以提升.在村庄公共治理主体日益缺位的情况下,通过回应村民的迫切需求、调解村民矛盾纠纷等乡村治理中的小事,重塑村干部和村级组织的权威和村民的信任,重构基层社会的公共性,是加强基层治理能力的关键.
3．动员群众,组织起来
税费改革以后,村集体不再向农民汲取资源,基层治理资源普遍弱化.国家通过自上而下的资源输入来回应基层治理和农民需求,改变了国家与农民关系的面向.在自上而下的资源输入中,往往会存在与农村的具体需求偏好难以有效对接,甚至因为村庄中个别钉子户的存在而造成项目资源难以落地的困境.在资源汲取与输入中,国家与农民的关系形态是由农村社会的组织程度决定的,因而将农民组织起来是解决资源输入过程中所存在问题的根本办法[18].只有提高组织能力,调动农民参与的积极性,资源下乡才能有效提升基层治理能力.将村民组织起来的关键在于村庄公共性,而形成村庄公共性的基本办法就是动员群众,将群众组织起来,参与到村庄公共事务中来[19].因此,村庄公共性和动员组织群众是相互强化的过程.这在H村修路等村庄公共建设中有明显的体现.
2007年新的村两委班子选举完成后,村两委便开始组织村庄内的村组道路硬化工作.由于经济能力有限,村集体争取了政府项目支持.这样,修路资金由村集体出一半、政府项目补助一半,修路不用再向村民集资.资金来源解决后,还需要解决资金分配问题和钉子户问题.由于H村有9个小组,而资金有限,只能一批一批来修,谁先谁后涉及到资源分配问题.同时,修路需要占一部分村民的地,需要对部分难说话的村民做工作.为了解决资源分配以及化解钉子户的矛盾,村集体决定把修路的主动权交给各个小组,哪个小组先解决好道路规划、占地等问题,就先在那个小组修路.由于村民普遍对硬化道路有强烈需求,为了尽可能争取到优先修路的资格,避免日后没有资金修不成路的后顾之忧,各小组纷纷动员组织群众协商修路的办法.小组内的村民代表和户主会议比较容易达成一致意见.同时,利用集体机动地调整补偿等办法,H村有效化解了被占地钉子户的矛盾.通过小组内部动员组织群众参与的方式,道路建设并没有遇到太大阻力,历时五年,各小组的通组道路都得到了硬化,村民满意度较高.
三、化村级治理的运作机制及社会基础
村民自治是对村庄秩序内生获得的恰当表达.村庄秩序内生获得不仅与村庄之外的宏观经济形势和治理制度安排有密切关系,而且与村庄内在结构状况密切相关[20].化村级治理模式正是建立在村庄公共性基础上达成的村庄内生性秩序.然而不论村庄是通过再造公共性还是通过其内在运作达到善治的目的,都是建立在具体的村庄社会基础之上的.因此,化村级治理也有其内在的社会基础.化村级治理的社会基础具体表现在以中坚农民为主体的治理结构、村庄熟人社会的社会关联以及一定的集体经济基础.
1．中农治村推进化村级治理进程
改革开放以来,由于农村人口流动加快,农民就业多元化以及快速发展的城市化等缘故,农民经济社会分化加剧,农村社会结构发生了深刻的变化.农村阶层分化不但受宏观经济社会环境的影响,同时也对村庄化治理和秩序维持产生了重要影响.基于农村多元化的获利机会以及土地流转带来的适度规模农业经营,形塑了村庄中适度规模经营且获得中等收入水平的中农阶层,他们成为农村社会的中间阶层[21].中农阶层收入在村庄、社会关系也在村庄、家庭生活完整、收入水平不低于外出务工家庭.从乡村治理的角度看,这个新生中农群体也是基层治理的中坚力量,所以也可以称之为中坚农民[22].中农阶层和中坚农民是当下中西部农业型村庄治理的主导力量,是化村级治理可以积极培育和依靠的力量.
H村是传统的农业型村庄,村庄中大部分青壮年劳动力在村务农,只有少数人外出打工、做生意或者进城就业.外出者通常把土地流转给亲戚或者邻居.H村农户总体收入差距并不大,村庄中形成了以中等收入群体为主的中农结构.中农结构不仅仅是村庄的经济分化结构和社会结构,还是重要的村庄治理结构.在农业型村庄中,村庄治理主体主要是中年人,他们也是村庄的中农群体,形成中农治村的村庄治理结构.由于主要利益在村庄并且依附于土地获得收入,中农阶层对村庄公共建设普遍比较关心.尤其是当涉及到农业生产基础设施等公共建设时,他们能够积极参与,因为这也涉及到自身利益.村干部也都是村庄中的中等收入群体,并且也都有土地种植,常年扎根村庄,比较在意村庄舆论评价,有比较强的公心和奉献精神,"既然干了（村干部）,就要干好".村民代表、党员及村庄中的积极分子,绝大多数都是村庄中的中农群体,他们是化村级治理的中坚力量,对村庄公共事务有较强的参与积极性和热情.中农不但自身有较高的奉献精神和积极性,长期的生产生活中,他们与村民有着天然的密切关联,互动频繁,发挥着动员群众的枢纽作用,从而推动了村级化发展进程.
2．村组双层治理体系推动村级发展
费孝通指出,中国农村社会是乡土性的,这种乡土性以"熟悉"为基础,人与人之间的关系遵循"差序格局"的内在逻辑.在村庄熟人社会中,人们的行为围绕着人情关系展开,行为准则是人情规范,这种人情取向的行动规律就是"乡土逻辑"[23].而熟人社会中,血缘、地缘和内在的利益关联等构成了村庄内部人与人之间的社会关联.以这种内在的社会关联为基础,村民能够在一定程度上达成一致行动能力,这是村庄秩序的重要来源.以血缘、地缘为基础,在长期的生产生活互动中,自然村也即村民小组形成了熟人社会的基本单位,而作为村民自治单位的行政村则具有"半熟人社会"和国家政权在基层的触角的双重性质,是沟通农民和国家的桥梁.在化村级治理中,以村庄熟人社会的社会关联为基础,形成了村组共治的双层治理结构.
作为对集体时期"所有队为基础"体制的延续,分田到户也是以村民小组为基本单位的,小组内的村民具有土地等方面的利益一致性.同时,传统农村聚族而居的居住格局,也使得小组村民具有较强的血缘、地缘关联及价值认同.H村的各小组也是基本的血缘、地缘认同与行动单位,同时村民以务农为主,流动性不强,村庄熟人社会的性质保存完好.由于土地利益及农业生产对农户有重要的价值,村民围绕农业生产形成了较强的生产型利益关联.村庄中的种植户、农资代理商、瓜果、农机销售维修等吸纳了部分村庄农民就业,也因此形成了村民间比较紧密的依存共生关系.这种血缘、地缘和生产型利益关联构成的村庄内生型社会关联,使得村民遵循共同的人情、面子、规则等一套完整的地方性共识体系,在熟人社会内部行为要遵循"不走极端"的乡土逻辑.熟人社会的社会关联以及村民自治制度催生了村委会和村民小组的双层治理体系,二者共同发挥着动员组织群众的治理功能.在小组治理中,熟人社会的人情、面子、社会舆论等非正式的治理策略能把大量的基层治理矛盾化解在小组内部.并且,小组作为基本的认同与行动单位,发挥着重要的组织动员作用,成为化村级治理的基本单元.而村委会具有半熟人社会的非正式性,同时具有国家在基层社会代理人的正式身份角色,在进行村级治理时,具有比小组更高层次的正式权威,一些溢出小组的矛盾,在行政村一级也能够得到有效解决.村组的双层治理体系,有效化解了村庄内生性矛盾,防止了村庄治理矛盾的外溢,同时也形成了熟人社会中非正式和正式性组织动员双重机制的,调动了村民对村庄公共事务的参与,推动了村级的发展.
3．将集体经济基础转化为村庄治理能力
村集体经济是化村级治理的经济基础,也是增强基层治理能力的前提保障.但是在地方实践中,自上而下的资源下乡,形成了特殊的"分利秩序",国家公共资源耗损,基层组织的权威与合法性进一步下降,导致了乡村治理内卷化[24].在分利秩序之下,集体资源丰富的村庄的基层政府和村干部有意减少与村民的接触,尽量不把村民动员起来协商和讨论,暂时表面上没有矛盾,但村庄治理能力却在不断下降[25].因此把集体经济能力转化为相应的村级治理能力,是化村级治理达到村庄善治的重要基础.将集体经济基础转变为村庄治理能力,既需要外部的制度供给,也要充分发挥村庄内部的化管理机制.
首先是外部制度供给机制.行政村不仅是村民的自我组织、自我服务的群众自治组织,同时也是政府基层行政工作的兜底单位.因此加强农村集体经济,也是国家治理能力建设的重要举措.针对集体经济能力弱化的状况,湖北省2008年出台了专门就加强农村基层组织建设、发展壮大集体经济的政府文件,之后各市县乡镇等农口部门也发布了针对性的政策文件.以此为契机,水镇和H村强化对农村集体"三资"的规范化管理,进一步加强村集体经济能力.与此同时,外部制度供给和政府支持也推动了村集体内部对集体资源的化管理机制,以管理、决策、监督为原则的村集体经济化管理体系不断建立和完善,村民参与村务的积极性得以充分发挥.外部制度供给和村庄内部化管理机制不但实现了对集体资源的清理,增加了集体经济收入,更主要的是它确立了集体经济的公共性,有效遏制了私人对集体资源的侵占,使得集体经济能力壮大,并且有效转化为村庄的治理能力.
四、结论与展望
化村级治理是建立在村民自治制度及实践基础上的,是推进基层治理能力现代化的重要动力,也是"国家治理体系和治理能力现代化"的重要组成部分.村民自治实施以来,我国的化村级治理在实践中面临治理资源匮乏、治理主体缺位以及村级组织组织动员能力弱化等问题.这些现实困境是村庄公共性弱化的结果,而基层治理能力弱化则进一步导致村庄公共性的丧失.因此,推进基层治理能力现代化,当务之急是立足村庄治理和善治的视角,加强村庄公共性建设,推进村级治理能力现代化.
一是要增强集体经济能力,加强集体经济化管理,把集体经济能力有效转化为相应的治理能力.当前无论是自上而下的资源下乡还是内生性集体资源,都面临着分利秩序对村集体资源的损耗.因此加强对集体经济的管理既要避免集体资源遭到乡村分利秩序的截取,同时也要遏止因私人对集体资源的占用导致的集体资源的流失.加强对集体经济的管理,不仅是增强集体经济能力的手段,也是集体经济基础转化为现实的基层治理能力的有效途径.
二是积极培育基层化治理主体,重塑村干部等治理主体的合法性权威.在工业化、城镇化不断推进的农村现代化背景下,农业型村庄面临着治理主体流失及治理主体权威性、合法性不足的矛盾.基于此,需要进一步完善村民自治的选举制度,鼓励以中农群体为主体的中坚农民参与到村庄治理中来,发挥他们的积极性和主动性.同时基层治理主体也要树立群众利益无小事的治理理念,在不断回应与村民切身利益相关的小事中,增强自身的治理权威和身份合法性,获得群众的认可.
三是加强村民自治组织建设,贯彻党的群众路线,发挥基层党组织、村委会、村民代表和积极分子对群众的动员组织作用.在资源下乡背景下,村庄公共建设和治理越来越依靠外部资源,村集体对村民的组织和动员能力日益弱化,悬浮型的村级治理矛盾严重.因此,发挥从群众中来到群众中去的群众路线的优良传统,在村庄公共事务中积极动员群众、保障群众的参与性,不但可以减小村庄公益事业的阻力,也可以重塑基层组织的权威,增强基层组织的组织动员能力.
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（责任编辑李淑芳）
收稿日期：2018-01-10
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