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欠发达地区农村留守妇女关爱服务体系建设存在的问题和关于宿州市的调查和
宿州地处皖北,是一个典型的农业大市和欠发达地区.近年来,大量农民外出务工,在带动经济社会发展的同时,也带来了农村留守妇女问题.据有关部门统计,宿州市总人口654万人,其中,女性人口314万人,外出务工人员130万人,留守妇女（已婚,20－55岁）约为32万人.她们在丈夫外出务工后,不仅撑起了家庭生活的一片天,承担起赡养老人、教育子女、农业生产劳动等重任,还成为宿州社会主义新农村建设的主要力量,在促进宿州农村经济社会发展、维护农村社会和谐稳定等方面发挥着重要作用.但是,我们也要看到,宿州留守妇女在不同程度上存在生产技能欠缺、健康状况不良、缺乏安全感、精神压力大、权益受侵害、文化生活单一等问题,已严重影响农村家庭与社会的稳定和发展.因此,对宿州市建立和完善农村留守妇女关爱服务体系问题进行系统调查与研究,不但对宿州具有非常重要的现实意义,而且对于广大欠发达地区,也具有非常重要的借鉴价值.
一、宿州市留守妇女关爱服务体系建设的现状和存在的问题
农村留守妇女关爱服务体系是以关爱与服务农村留守妇女为宗旨,以关注农村留守妇女生产、生活和身心健康,解决她们存在的具体困难和问题为目的,通过整合和协调政府、社会、市场等各方资源和力量共同参与构建的系统化关爱服务网络.党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要“健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系”.此后,《国务院关于进一步做好农民工服务工作的意见》《国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》都把“健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系”作为党委、政府的重要任务.这标志着农村留守妇女治理工作已经从关注阶段进入系统性治理新阶段,相应的,关爱服务农村留守妇女的工作也要实现从开展关爱服务活动为重点向构建关爱服务体系为重点的转换.
虽然近年来宿州市相关部门开展了一系列对农村留守妇女的关爱服务活动,但从总体上看,关爱服务农村留守妇女的工作尚停留在以开展关爱服务活动为重点的阶段,主要是一种“呼吁式”的呈现,并没有实现向以构建关爱服务体系为重点的转换.具体表现在以下六个方面：
1.关爱服务农村留守妇女的工作没有形成制度化、常态化.虽然宿州市、县（区）两级政府均出台了《关爱农村留守儿童、妇女、老人工作实施方案》,而且近年来,各级政府和妇联在关爱服务农村留守妇女方面也做了不少工作,比如,设立了“关爱留守流动妇女百万援助项目”,为宿州农村留守流动妇女提供医疗援助、健康保健服务；为部分农村留守妇女举办实用技术培训和创业培训,提供妇女小额贷款；为部分农村留守妇女提供“两癌”检查和救治救助；等等.但这些活动带有阶段性、随机性的特点,并没有围绕“思想有交流、精神有安慰、生活有关心、生产有帮助、安全有关照、维权有保障”的关爱服务体系建设目标,形成制度化、常态化的工作机制,常态化运行的项目少,难以满足留守妇女的现实需求.
2.多方参与、齐抓共管的工作格局没有形成.构建农村留守妇女关爱服务体系是社会系统工程,不能光靠政府、妇联的力量,必须坚持多方协同治理的原则,积极构建政府主导、社会力量广泛参与的治理格局.但是从宿州市的实际看,各参与者还只是比较散乱的存在,多方参与、齐抓共管的工作格局并没有形成,对农村留守妇女的关爱服务还仅仅靠民政部门、妇联去推动,专业化社会力量参与不足,工作整体合力有待增强.
3.主体责任不明,各部门联动机制尚未形成.按照有关要求,为农村留守妇女提供关爱服务是党委、政府的重要职责.为此,宿州市及各县（区）均成立了专门领导小组,负责对关爱服务工作的统一领导；宿州市及各县（区）出台的《关爱农村留守儿童、妇女、老人工作实施方案》也均规定,要“建立各部门的联动机制,落实部门工作职责,具体工作由各级妇联组织、民政部门会同发展改革、教育、、财政、人力资源社会保障部门和共青团组织负责”.但是,笔者走访的几个相关单位负责人,在被问到“你们单位在留守妇女关爱服务中应承担什么责任”时,大都回答不上来,但对于在关爱服务留守儿童、留守老人工作中应承担什么责任,大都能说出来.主体责任不明,是宿州市留守妇女关爱服务体系建设难以取得进展的主要原因.
4.关爱手段单一、专业化服务不足,实效性有待增强.目前,宿州市对农村留守妇女的关爱服务还仅靠民政部门和妇联牵头的为数不多的救助项目推动,妇联也随机性地在妇女节等节日开展一些慰问活动,但心理疏导、技能提升、生产上的帮扶、安全上的关照、维权服务基本上没有开展,关爱服务的实效性远远不够,服务供给与服务需求严重脱节,服务多元供给机制还没有建立起来.
5.关爱服务平台建设严重不足.笔者曾走访了泗县、萧县和埇桥区的六个村委会和农村社区,均没有设立“妇女之家”之类的活动场所,更遑论设立“留守妇女关爱服务中心”,仅仅有两个社区提供了广场舞场地,综合服务设施严重不足；由于没有活动场地,也很少为留守妇女提供心理疏导、维权服务、生产技能方面的培训.虽然宿州市妇联等机构不断鼓励留守妇女开展自助服务,解决生产生活问题,但在全市范围内基本上没有留守妇女自助组织.
6.关爱服务组织和关爱服务队伍建设滞后.目前,由于宿州市以共青团、妇联等群团组织为主导,以社会服务组织为支撑,以志愿者为补充的留守妇女关爱服务队伍尚未建立起来,所以,为农村留守妇女提供的生产技能提升、精神慰藉、安全守护、紧急救援、法律援助等专业化服务也难以开展起来.
据笔者调查,目前,宿州市还没有一家为农村留守妇女提供专门化关爱服务的社会组织；在志愿服务方面,尽管市、县（区）两级妇联发动了热心社会公益事业、乐于奉献的女党员、女干部、女知识分子、女企业家、女先进人士参加巾帼志愿服务队,但到目前为止,这支队伍也仅有150人,所能提供的服务,对于庞大的农村留守妇女群体而言,仅仅是杯水车薪.
二、宿州市留守妇女关爱服务体系建设存在问题的原因分析
宿州市农村留守妇女关爱服务体系建设滞后,既有思想认识上的原因,也有经济社会发展落后所导致的客观方面的原因.
1.思想上对农村留守妇女关爱服务体系建设的重要性认识不足.在笔者走访的过程中,有相当一部分单位负责人、群团组织负责人和社会组织、志愿服务人员表示,相对于留守儿童和留守老人,留守妇女都是适龄劳动力,她们虽然面临一些生产、生活压力,但面临问题的严重性还是不如留守儿童和留守老人.因此,他们大多认为,在现阶段宿州经济社会发展条件下,应优先解决留守老人和留守儿童问题,至于留守妇女问题,随着宿州经济社会的进一步发展和新型城镇化的进一步推进,再解决可能更容易一些.
2.政府支持力度不够、社会关注度不高的问题很突出.虽然在国家、省、市、县等四个层级上,都就“留守儿童、妇女、老人关爱服务体系”出台了相关的“意见”和“实施方案”,但在实际操作层面,对于农村留守儿童关爱服务体系建设问题,从国家到省、市、县层面,都作为专项工作加以部署,有不少的省份还把留守儿童关爱工作列入经济社会发展规划,中国基金会关注领域或项目中涉及留守儿童关爱的,已超170家；对于农村留守老人,笔者了解到,基本上都被纳入扶贫兜底工程,但对于关爱留守妇女的工作,既没有作为专项工作加以推动,也没有列入经济社会发展规划或纳入社会服务兜底工程,更没有专业的社会公益组织帮扶.这种大环境在一定程度上造成宿州市农村留守妇女关爱服务体系建设成为农村“三留守”人员关爱服务体系建设的洼地.
3.农村留守妇女关爱服务体系建设缺乏必要的资金支持.建立健全农村留守妇女关爱服务体系,为她们提供生产帮扶、精神慰藉和安全守护,既需要投入大量的人力,也需要投入大量物力和财力.但宿州是典型的欠发达地区,经济社会发展滞后、财政能力有限,政府因为财政吃紧拿不出这么多钱来提供支持,无法把农村留守妇女关爱服务体系建设资金设为专项资金项目；社会力量薄弱,也无法吸引社会资金投入关爱服务体系建设中.资金短缺,限制了农村留守妇女关爱服务体系建设的步伐.
4.农村留守妇女关爱服务体系建设社会支持乏力.宿州社会组织力量薄弱、发育不充分,专业志愿服务队伍规模小、服务能力有限.留守妇女问题说到底是一个社会问题,因此,让社会力量参与解决留守妇女问题,对于关爱服务体系建设,具有至关重要的意义.但是,从宿州市实际看,社会组织力量非常薄弱,从事留守妇女关爱服务的社会组织,更是一家都没有；而专业志愿服务队伍规模更小,往往把力量投放到留守儿童和老人的关爱服务中,很难抽出力量为留守妇女开展关爱服务工作.
三、宿州市留守妇女关爱服务体系建设的对策思考
1.明确主体责任,着力形成关爱服务合力.
首先,应在宏观上明确市委、市政府的主体责任.建议市委、市政府把农村留守妇女关爱服务体系建设纳入宿州市国民经济和社会发展规划,为实现农村留守妇女的自身发展和宿州市经济社会的同步发展提供根本性的保障；同时,把农村留守妇女关爱服务体系建设作为一项专项工作加以推动.为此,市政府应制定出台《关于进一步健全农村留守妇女关爱服务体系的指导意见》,指导各县（区）农村留守妇女关爱服务体系建设工作.
其次,建立部门联动机制,在此基础上落实好各部门职责.为此,建议在县（区）、乡（镇）两级建立农村留守妇女关爱服务工作联席会议制度,协调各部门的关爱服务工作.可以由县（区）、乡（镇）两级政府分管领导担任召集人,由人社、教体、农业、扶贫、、卫生计生、财政、民政等相关责任单位作为联席会成员单位,配套工作经费,明确职责分工,每年年初专门召开一次联席会议,确定当年关爱服务的重点任务,并细化分解到各部门.具体说来,农业、扶贫部门可在新型农民培训、“阳光工程”实施中多为留守妇女提供帮助,特别要帮助贫困留守妇女掌握实用技术、提高劳动技能；文化体育部门应在文化体育投入方面给予大力支持,让留守妇女有条件经常性地参加健康多样的文体活动,以丰富精神文化生活；政法系统应加强农村社会治安综合治理,对于侵害留守妇女权益的违法犯罪行为进行严厉打击,以便为留守妇女创造安全的生活环境；卫生计生部门可以定期为留守妇女开展健康教育活动,并定期为他们提供免费体检,等等,以此推动形成“多方参与、齐抓共管”的关爱服务工作格局.
最后,明确乡镇（街道）的主体责任.关爱服务工作最终是由乡镇（街道）来落实的,因此,各乡镇（街道）是关爱服务工作的最直接的责任主体.为此,各县（区）党委、政府要督促下属各乡镇制订出具体的工作方案,全面承担起辖区内留守妇女的关爱服务工作.
2.逐步形成以政府投入为主、社会资金为补充的多元、稳定的资金保障体系.建议建立健全多渠道的资金投入机制,把关爱服务体系建设经费纳入同级财政预算,统筹推进农村“留守妇女关爱中心”“妇女之家”建设,并把农村留守妇女关爱服务工作经费纳入公共财政预算支出范围；建议设立留守妇女关爱基金,可以设立福彩专项资金、公益慈善募捐等方式筹措资金.
3.加快建立以共青团、妇联等群团组织为主导,以社会服务组织为支撑,以志愿者为补充的留守妇女关爱服务队伍.妇联组织是党联系妇女群众的桥梁纽带,因此,妇联组织应充分发挥桥梁纽带作用,多到留守妇女聚集的地方开展调查研究,了解留守妇女的困难,及时向党委和政府传递留守妇女心声.建议由妇联牵头,建立留守妇女信访代理制度,帮助留守妇女化解矛盾纠纷；为留守妇女免费提供各类技术培训,提高她们创业和就业能力；开展维权救助和婚姻家庭服务,提供免费的心理咨询,以缓解她们的心理压力.共青团、科协、工会等其他群团组织,也应发挥各自优势,开展形式多样的关爱服务活动,为农村留守妇女提供志愿服务、文化科技服务以及捐助帮扶.
市委、市政府应积极引导和支持社会组织依法参与农村留守妇女的关爱服务工作；同时,采取各种措施,广泛动员法律、心理咨询等方面的专业人士以及妇女工作者、各界爱心人士、离退休人员等积极加入志愿服务队伍,为农村留守妇女提供各方面的专业化服务.
4.引导留守妇女建立互助小组,实现自助互助.通过建立互助小组,让她们在生产上相互帮助,在生活上相互帮扶,在心理上相互慰藉.马鞍山市在这方面为我们提供了可供借鉴的经验.据笔者了解,马鞍山市各地农村在2002年就纷纷建立了留守妇女“互助小组”,其具体做法是：各小组均推荐一名能力较强的人任组长,负责处理和安排本小组的日常事务；在农忙的时候,留下一个姐妹在家里照顾本小组的小孩和老人,负责做饭,照顾全体队员的孩子和老人,其余的小组成员则一起下地干活,各家农活轮流做；农闲时,组长把互助小组的姐妹们聚在一起,交流教育孩子的经验和婆媳相处之道,还一起看电视、听音乐,“说说笑笑间就解开了心结,驱散了忧愁.就这样,‘互助小’组以一种简单朴实的运作模式,有力地解决了农村留守妇女们一直头疼的生产发展难、农村生活难、子女教育难、家庭关系难这‘四大难题’”.建议学习马鞍山等地经验,由市政府制订并下发《宿州市农村留守妇女互助工作实施方案》,由各乡镇妇联进村入户,靠前指挥,以自然村为单位,十人左右为一组,建立留守妇女互助小组,让留守妇女互帮劳动、互帮照看孩子和老人、互帮科技致富、互帮消除心理恐惧、互帮协调各种关系,以此实现自助互助.
5.整合公共服务资源,搞好关爱服务平台建设.建议发改委、民政部门把“妇女之家”“农村留守妇女关爱服务中心”等关爱服务平台建设纳入农村基层综合公共服务平台统筹发展规划、农村社区建设整体规划中；同时,建议由市妇联牵头,联合各县（区）妇联组织,对全市范围内“妇女之家”“农村留守妇女关爱服务中心”“维权服务站”等平台建设情况进行检查评估,以此加快平台建设步伐,并逐步完善其服务留守妇女的功能.此外,还应充分发挥乡镇妇联组织、村妇代会主任的作用,利用广泛覆盖的“妇女之家”“维权服务站”,宣传有关法律法规,开展维权服务；为留守妇女提供心理疏导和婚姻家庭关系调适等方面的服务,让她们切实感受到实实在在的人文关怀；还可以开展形式多样的文化娱乐活动,让留守妇女的精神文化生活得以丰富和改善.
参考文献：
［1］关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报,2012-11-16（2）.
［2］宿州市关爱农村留守儿童、妇女、老人工作实施方案［EB/OL］.http://wcwy.ahxf.gov.cn/village/s5newconte
nt.asp?Class_ID等于39188&WebID等于10331&id等于2085235.
［3］马鞍山市文明办.马鞍山留守妇女“互助小组”促进农村创建［EB/OL］.http://www.wenming.cn/sy/dfcz/201202/t20120228_524128.shtml
［责任编辑：栾凤廷］
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