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广州更新，十年不易
广州城市更新的十年,也是城市更新政策松紧演变的十年,一路走来很是不易.
从2009年穗府56号文,2012年穗府20号文,到2016年出台城市更新“1+3政策”；再从2017年穗府6号文,到最近发布的《关于深入推进城市更新工作的实施细则（征求意见稿）》（以下简称“实施细则”）,广州城市更新政策经历了从“鼓励改造”到“从严约束”再到“适度放宽、回归理性”的转变.
“但这十年,广州城市更新‘改善人居环境,促进产业发展’的初心和宗旨始终没有变.”广州现代城市更新产业发展中心（以下简称“GRID”）执行院长江浩在接受本刊记者采访时表示.
广州早在2015年,就成立了全国首个市级城市更新局,市委、市政府高度重视,高位
谋划城市更新,并不断推出更新计划,有序引导更新改造,据广州市城市更新局统计数据显示,至今,广州全市累计批复城市更新项目1077个、102平方公里,完工165个、13.62平方公里.广州的城市更新工作还获得住建部的肯定,于2017年底被列为全国老旧小区改造试点城市.
难在何处？“广州城市更新存在很多难题,比如部门难协同、政策难落地、产业难转等.”在广州规划建设和产业发展领域从业25年的江浩院长深有体会,他认为,近期推出的城市更新实施细则旨在有效地化解这些难题、 “对症下药”,他用“更回归、更统筹、更细化”三个关键词,解读近期发布的“实施细则”创新之处.
政策演变：从“从严约束”到“回归理性”
从2007年开始推动“三旧改造”算起,广州的城市更新已经走过了十个年头.这十年,城市更新为广州带来了哪些改变？
昔日落后的旧村融入了城市,比如猎德和杨箕等旧村的全面改造,实现了岭南水乡传统文化与现代化高层建筑群的和谐共存；昔日的老城旧街焕
小发一新成为了网红景点,比如荔湾区的永庆坊、越秀区的北京路等；同时还有一批旧园区、旧厂房建成新兴产业基地和科技孵化器,比如红砖厂创意园、TIT创意园、羊城同创汇等.
据GRID数据中心介绍,广州通过改造一批旧楼宇、旧厂房和旧园区, “腾笼换鸟”,引进了上市公司62家,年产值1330亿元,年税收160亿元,提供就业岗位12万个.
到了今天,基本所有人都不会再质疑城市更新的力量了.
但广州城市更新的先行先试,并非一路坦途,而是摇摇摆摆地走过来的,非常不易,这尤其表现在广州这十年推出的城市更新政策上.广州城市更新政策,从一开始的简陋欠缺到系统完善,从一开始的缺乏经验到现在吏贴近市场,政策的每一次进步,都经过了长时间的博弈和实践.
这十年,广州城市更新有几个代表性政策.比如2009年粤府56号文,2012年穗府20号文,2015年城市更新局正式挂牌成立,第二年开始实施城市更新“1+3”政策,2017年发布穗府6号文等.
在这些一系列政策文件中,对“三旧改造”影响最大的非“1+3”政策莫属.
“1+3”政策是《广州市城市更新办法》和三个配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》及《广州市旧城镇更新实施办法》的简称.
该系列政策对“三旧改造”的影响有多大,这些年来参与过大批项目更新项目规划管理和开发建设的江浩院长深有体会.据其介绍, “1+3”政策出台后,市场严重降温.逐渐从“阳光灿烂”进入“严冬”.
GRID一级策划师温虹,对广州的城市更新政策有着长期的研究,其进一步解析称,“比如在旧厂房改造方面,2009年粤府78号文规定：政府收储的项目给土地持有方的补偿,是按照3.0的居住用地容积率给予60%的补偿款.而“1+3”政策则调整为按照2.0的商业用地容积率给予40%的补偿款,这中间还有一个穗府20号文,首先容积率降低了,其次补偿比例也降低了.这些政策的出台,确实大大打击了改造主体的积极性.”
而近期发布的”实施细则”,在政府收储项目补偿标准上明确：旧厂改造交由政府收回的,将按照2.0的商业用地容积率给予60%的补偿款.相比2009年的粤府78号文,虽然容积率降低了,但补偿比例又回归到60%.
“该实施细则的发布,意味着广州市城市更新政策越来越理性,更加回归.”江浩表示.
更新难点：区域难统筹、政策难操作、产业难互动
首先,城市更新是多方主体共同完成的事情,需要市、区、镇（街）联动,因此统筹和融合非常重要.
“之前的旧村改造,所有的村都是各干各的,单兵作战.”江浩院长认为,所谓的村界,在城市化面前,其实是一条虚无的界,因为所有城中村都要走向城市化.所以,从改造规划上讲,应该更加强调区域整合和资源统筹.
“现在的政策更强调统筹,包括几个方面的融合：市区两极在融合；政府和市场在融合；城市更新和产业发展在融合.更新和收储要融合,等等,统筹和融合现在是政策的主流.”江浩表示.
其次,原来的城市更新政策,体系过于复杂,在政策解读和解释上,需要花费大量的时间.“没有博士以上的学位根本看不懂.”温虹笑言.
在江浩院长看来,一个城市更新政策的出台要解决三个问题：鼓励和限制,设计落地路径和权益分配.而以前的政策,这些方面一直不够清晰.而这次的“实施细则”不仅简化可以看懂了,而且在路径设计、权益分配上更加清晰化,可以说,现在的政策是在以往城市更新经验上的总结.
意见稿在多方面作出了突破,比如鼓励旧村改造采用先收购房屋后回购的方式实施补偿；明确旧村全面改造项目可在一定区域内平衡；加大国有土地上旧厂房改造收益支持,提高政府收储项目补偿标准；明确旧城改造方面可通过招标方式先行确定土地使用人等.
据悉,除上述旧厂房收储的补偿比例提高外,目前,广州旧村改造的土地出让金,是按照市场评估价的60%征收,而之前的政策则是按100%征收.现在一些难以改造的城中村,政府甚至可以贴钱改造.
“比如广州市中心的一些旧村,因地价高、房子多而密,导致拆迁成本高,怎么办？这次意见稿就明确可以异地安置.所以说,现在广州的城市更新政策开始变得更灵活、更细化.”温虹如是说.
“总书记视察永庆坊的时候说,要用‘绣花的功夫’来做广州老城改造,正如粤语文字‘娃’,这个字是‘一点点地改变’的意思.我们现在提甦式更新模式,也就是说,广州的城市更新是多元渐进的,不会都是大拆大建,而是需要运用多种方式推动逐渐改变.”江浩认为,从这个角度来讲,广州的城市更新政策的确需要细化.
此外,目前广州城市更新对产业发展有战略重视,缺战术指引,政策条状多块状少,城市更新中产业引入的整合性政策少,使得两者相互促进作用不明显.
江浩认为,城市更新产业难互动主要表现在以下三方面：事前谋划不足,城市更新顶层设计中产业规划缺位；事中引导不细,片区产业论证、产业指引细则、资源对接平台缺位；事后监管不强,产业发展评估、监管、反馈、退出等机制缺位.
为此,江浩院长建言,更新产业互动融合的核心在于保障一批更新项目确实在“沉下心”做产业,不仅是在前期改造方案上体现产业内容,更是在实施过程和效果上,真正带动一些产业集聚发展.
所以,广州城市更新仍有很长的路要走.
更新趋势：广州城市更新呈现甦式更新特征,核心驱动力,源于产业转型升级
“600多条村的改造可以给广州提供更多发展空间！”
“全市4千多个村级产业园的整治改造,可以推动广州建设发展高质经济体系！”
除了城市建设用地方面的需要,城市更新毫无疑问是产业转型升级的重要抓手.
这两年,广州出台了一系列产业政策,促进产业升级.比如<广州市建设“中国制造2025”试点示范城市实施方案》；《广州市加快IAB产业发展五年行动计划(2018-2022年)》；《广州市建设国际科技产业创新中心三年行动计划(2018-2020年)》等.
同时,广州发布的城市更新规划,开始更加注重产业方面的要求.比如2017年1月发布的《广州市城市更新总体规划(2015-2020年)》提出,把城市更新作为建设国家中心城市和枢纽型网络城市的重要战略和公共政策长效推进.随后,今年9月发布的《番禺区城乡更新总体规划文本》显示,番禺域乡更新项目导入的产业,总体上建议以科技创新、时尚创意产业为主.
在采访过程中,江浩院长就一直强调,城市更新的核心驱动力,来源于产业转型升级,是产业升级推动城市更新,城市更新为产业发展提供载体空间保障.
据广州现代城市更新产业发展中心数据部资料显示,目前广州市拥有600多条城中村,4千多个村级产业园,而这些都是广州未来产业发展的重要空间.“现在摆在决策者面前的问题是,城市更新到底怎样实现市长和市场的融合？包括村级工业园在内的产业载体改造,到底如何推动？”江浩院长称.
如果要改造,就一定要细化和完善政策.所以我们看到,今年11月初,与广州城市更新“实施细则”同时发布的,还有《关于深入推进村级工业园更新改造的实施意见（征求意见稿）》.
从战略层面上看,城市更新不仅是广州市城市更新局一个部门的事,是广州产业转型,人居环境改善和城市地位提升的重要抓手路径.
据温虹介绍,广州市现有的4千多个村级工业园,大多是原来“三来一补”企业的载体,目前大多是低效使用的工业聚集点.在广州,像思科智慧城这类型的大型产业基地还是非常欠缺.而使得好的产业项目在存量土地上落地的一个重要原因,就是城市更新政策跟进,有的时候,像村级工业园区改造政策欠缺,导致广州招商不难,但筑巢难”.
而现在随着一系列政策的制定和发布,城市更新项目会越来越多涌现.
“城市更新的初心是什么？是改善人居环境,是促进产业发展,是让城市更美好！”江浩院长如是说.
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1、广州化工期刊