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他地經驗院讓防災成為一種生活態度

“莫拉克”之後,台灣改變了什麼

對於台灣而言,幾乎主要的災害類型都具備了.從天然災害來看,有颱風、豪雨、地震,甚至形成衍生的土石流,無一不缺.對於人為災害來講,因為過度開發加之諸多工業區,台灣整體環境逐漸惡化,空氣污染狀況頻發.在台灣,或許每個地方都有其局部性的災害特質,不同區域有所差異,但是地震與水災是台灣現在所面對共通的災害類別.很多時候,無雨就變成乾旱,而多雨就成水災,氣候的極端變化正在快速地展現.

所以台灣在整體的防災規劃上,必須將這些災害一併納入考慮,我們稱之為全災害思考.對於這個概念的理解,以美國來講,比如說加州,它可能是以地震為主,德州可能有颶風,科羅拉多州有泥石流,都是在區域內某一種災害最為顯著,在防災規劃上可以有更大的針對性.相較之下,台灣具備了所有這些地方具有的災害類別,所以對台灣民眾而言,是生長在一個危害非常多元的區域,每種災害在這裡幾乎都可以找到脈絡,除了地震、水災、土石流外,台北的大屯山有火山噴發的潛在威脅,東北角海岸與西南沿岸都可能有海嘯的威脅,各個地區都存在相應的自然災害威脅,凡所能想得到的災害類別台灣幾乎都有.所以,台灣的危害地景非常豐富,從災害研究或災害管理來看,角色非常重要.

進入夏季,由於台灣特殊的地理位置,自然而然進入了颱風季,部分颱風帶來的豪雨更會釀成綜合性的災害.時至今日,台灣社會對於2009年的“莫拉克”颱風摧枯拉朽式的破壞仍然記憶猶新,明年更是很特別的一年,屆時“9·21”大地震二十周年,也是“莫拉克”風災的十周年,勢必會有很多的活動舉行,反思這二十年來的災害防救工作等.

在1999 年“9·21”大地震發生後,催生出台灣的第一部災害防救法；“莫拉克”風災過後又使得此法進一步調整、修訂.可是在這十年裏,有一個很吊詭的狀況,那就是台灣十年來沒有發生過跟這兩次災害類似的大規模災害,所以其中潛藏一些我個人認為可能因而輕忽的危機,也必須提醒,在這十年裏,我們開始面對一種特殊狀況：氣候變異.大環境的氣候變動加上原來的各類型災害,將持續在時間跟空間上造成巨大影響.

災害是人與環境的互動在時間與空間作用下的呈現,這個互動直接呈現在災情輕重的結果上.以時間狀態來講,台灣整體颱風的發展趨勢呈現出有雨導致水災,無雨就缺水的狀況.台灣2,500 公釐的降雨量,以前大概很平均地分佈在5 月到11 月,這被稱之為汛期,而如今我們發現一次或兩次的颱風,可以把一年的雨量都集中落下.2,500 公釐的降雨短時間集中在某一些區域,降雨強度就非常可怕,帶來的次生災害非常明顯.這樣的降雨強度遠非其他歐美國家所能比擬,同時台灣目前又面臨西南岸土地沉陷,也就是地層下陷問題,設想,如果“莫拉克”再發生一次在台灣,狀況只會比之前更嚴重.

在這十年,台灣政府採用了很多的想法,但大都是工程思考,“成效”看似迅速,但另外一個問題產生了,也就是未來如果發生大規模降雨,不排除讓如今打造的這些看似堅固的工程全毀,民眾受災的狀況會更慘.所以近十年間,我們一直呼籲政府推動非結構式的減災,改變只重視修建工程的這種結構式的減災作風,應該同時納入提升民眾自主的防災觀念,包括從規劃上去解決核心的災害危機等問題.在這十年裏很多觀念在宣導.“莫拉克”風災之前台灣的災害管理有賴“行政院災害防救委員會”組織主導,風災之後,“災害防救辦公室”取而代之,然而災防辦其實是一個幕僚單位,並非業務單位,一旦災害管理沒有了長期的業務主導單位,對於提升整體的災害防救能力並不是一件好事,所以客觀來看,“莫拉克”風災之後台灣的災害管理觀念在進步,但從實際操作來講,仍缺乏一個大的突破.

全球趨勢：空間規劃

災害管理有四階段：減災、整備、應變、復原重建.以前人們著重在工程減災,強調災害應變,災害發生後開始救人、救災.這幾年我們從全世界災害管理的趨勢來看,非結構式減災的觀念更被重視.如同前面所言,減災可分成結構式減災與非結構式減災.結構式減災就是常見的築堤壩擋水等工程作法；非結構式減災,也是這幾年國際在推動災害管理改革的重點之一,側重思考如何從空間規劃上去解決這些問題,治水不是單單堵水,而是思考水的總量與流動特性,藉由與環境搭配的路徑,因勢利導.從都市規劃上看,哪些地方地勢比較高,哪些地方地勢比較低,水一定會往低處流,就要考慮如何把低窪區域作為開放空間讓水流可以暫時滯洪,這其實也應該在不同的空間體系上規劃、設計與實施,會涉及國土規劃、區域計畫、都市計畫、乃至社區建築等,這是一層一層下來的.這十年來,我們在災害管理體系中一直嘗試推動在都市規劃中納入災害思維,但進展有限,而很多規劃在現實中只是變成了建築更新,而非真正意義上的都市更新.隨著科技發達,我們對於地勢、地質等狀況有了更好地掌握,我們更容易判定那些是災害潛在的危險區,從而避免在高潛質地區去做一些不合環境的規劃,思考開放空間的設計.

有很多議題也可能因此出現.例如,我們可能需要面對一個客觀情形,那就是很多文化資產在新的空間設計上的矛盾與衝突,包含澳門在內,很多地區都會出現類似的情況.我在前兩年過針對台灣的文化資產與水災的關係研究,通過盤點,發現一個很有趣的現象：早期這些文化資產,是我們先民選擇聚居之處,當初選址的位置都是不太會淹水的地方,飽含先人的傳統智慧.那為什麼後來會淹水,其實是因為水的總量與路徑改變原因,後人為了在旁邊做設施開發,開始大規模填水造地,使得文化資產的這些位置變低,水就一定會從這個地方沖進來.加上早期土地表面都是透水,而現在都是不透水的鋪面,水無法滲透到地層,自然就急劇升高.也就造成了文化資產豐富的地區反而出現容易淹水的情況.這些文化資產又牽扯到物權關係,所以要推動整個新的空間規劃存在難度.在台灣,試圖通過用容積銀行,或者容積移轉的方式來保障所有者的權利.

台灣之前也在推動“一滴水都不往外流”的計劃,結合每一塊地的條件,讓水流在自己的土地裏面,當然這要通過機制來配合.頂層流出的水可以排到底部,滲透到地下,建築物有筏基,就可以蓄積雨水做為建築物的部分使用,而不是很快的排走.第二,從社區的角度看,社區一定存在高低不一的位置,低窪的地方就相對容易形成相關災害,這些區域應該有所標示與補償,政府可通過權益補償或交換等方式,用來蓄洪或做為公園等.

推理到澳門,自然也要知道在澳門的地勢之中,哪邊高哪邊低,水會往哪邊流,所以在那個地方,整體規劃上就會不同,要啟動以開放空間為主體的思考,這也是藉由空間給民眾的環境教育與防災教育.

造成水災一定是外水進來,內水出不去,兩者疊加才會致災,一旦將水引導適合停留的地方就不會輕易淹水成災.從規劃上解決災害問題以外也開始出現“生態防災”的理念,也就是從生態的角度來做減災的工作.以歐盟來講,臨海國家或沿海地區就在思考在大量的海岸線之間有哪些植物可以避免海潮上漲的直接溢淹衝擊.除了通過水堤,海岸線周圍若有適合林木的種植就能更好地去阻擋外水的侵入,這也是生態式減災的其中一種作法.有些國家的沼澤、濕地,也扮演類似減緩水流沖刷速度的功能,因此這可以成為澳門思考的一個方向.相較台灣,澳門很少出現地震,也沒有所謂的山坡地,土石流的概率也較低,所以災害管理主要集中在水災的處理,所以抓住水的兩個重點：總量與路徑,來進一步推動空間規劃是很根本的作法.

人的管理,重視傳統智慧

隨著氣候變遷,水文的變化也極大,我們必須要從另外一個角度思考,災害管理其實就是人的管理與資源管理.民眾很難去接受氣候變異,但在我們這個時代已然產生,所以民眾思考自己如何和災害共存,也就是回到民眾自救的這第二個層次.之前我們常在談一個數字叫7：2：1,也就是災害發生時,如果希望政府來救,存活的機率大概只有一成.社區自救有兩成,而自救的存活機率大概是七成,因此要進入社區宣導防災與鼓勵民眾自主防災,而不是把責任與生命的價值簡單地丟給政府.

第三個層次便是思考外部資源.以澳門政府來講,過去也一直準備了不少資源投入減災、救援的訓練,但消防面對的主要是火災,搜救也不等同於災害管理的全部,出現災害才去撲救只是緊急應變的一環.應該具有頂級規劃從防減災、整備到緊急應變救援、復原重建,甚至是現在全世界在提的“災前的災後重建計劃”思考,也就是在災前就去思考哪些地方可能會受災,在發生災害後,如何透過土地使用的變更與改變,使之不再容易受災,因此在這個角度,澳門可以去思考如何投入資源與合理配置.

同時,我們在整體規劃之時,要學會“減法規劃”.過去我們做得太多,將所有減災都以工程設施來處理.以台灣為例,有很多野溪,政府整治野溪的方式就是將其三面做水泥化處理,封住它的來龍去脈,試圖很快把水排走,其實是錯的.溪流有其特性,上中下游不同河段都可能有各自的特色,也有自己的流動路徑,一旦水泥化封鎖就是將活水變死,衍生出非常多的負面影響.也就是說,在沒有瞭解水的特性的狀況之下,我們做了太多的錯事,反而可能導致災害更多.

減法規劃就是啟發眾人要更多地去瞭解水的特性和水與自然跟環境的關係,因勢利導.其實在我們中國人的智慧中,大禹治水就是一個很好的觀念,只是如今大家忘記了這樣的“傳統智慧”.

“傳統智慧”在今天也越來越被大家開始重視,雖然科技飛速發展,但很多事情的發展已經超乎想像,科技也並非能解決相關問題.反而很多老祖先所留下來的東西反而能可以解決.上述我們提到的生態減災或傳統智慧中“與水共存”的理念,在今天東南亞保留得很好,因此所謂“減法設計”,其實是回歸到事物的本質.

災害管理本身就具有整體性,從前端的風險管理到災害管理,到出事了以後的後果管理,或者我們叫可持續運作,其實是一整條鏈結,以前我們都只做災害應變,災害發生才來處理.很多時候大家都不願意去面對前端的風險,為什麼,因為存在潛藏的一個觀念：“樂觀偏見”,大家都覺得這個事情不會發生在我身上.因此人在思維上的改變反而比較難.因此,橫向的從災害風險,災害管理,到災害後果的管理,其實也對應到的一個最重要的角色叫做人的管理,核心在於人如何面對這件事情,是否有自主認知.

過往我們在防災救災的領域中,都是口號呼籲大家一起參與,效果幾乎無從談起,反思之下,我們要引導社會清晰明白一個概念：責任分擔.以往所有的災害管理都是從政府,由上而下.政府從體制面、機制角度來推動,這本就是政府應該擔負的責任.但另外一個角度是必須由下而上思考,因為所有的災害都是落地的,以澳門來講,澳門政府沒辦法去處理到每一個街區的問題,每個街區與民眾必須自己更清晰地去瞭解一些客觀事實,從而更好地應對.而民眾到底要怎麼樣才能擁有自主意識,第一點便是政府要敢說實話,告訴民眾到底哪些地方有哪些潛在危害？政府有資訊公開的責任,大家會看到日本政府很直接地告訴民眾哪些區域容易發生災害,進行災前模擬進一步引導民眾如何應對,勇於告訴民眾海嘯、潮水來臨時不要相信堤壩,因為堤壩不會完全確保你的安全,對政府來講需要很大的勇氣.只有政府講出來事實,才能夠讓事情往下走.

自救防災,人應順天

台灣長期以來都存在一個很大的問題,就是政府一直讓民眾覺得政府會保護你.其實,這個觀念是錯的,政府無法保護所有人,政府只能夠協助你.所以只有明白政府從保護轉成協助的這個角色,民眾才有辦法從被保護轉成自主的角色.

當然動員民眾,不是恐嚇他,也需要通過一些方式將他們串聯起來.台灣之前有推動社區總體營造,但偏重在社區的美化、綠化,其實可以思考將社區防災的議題一併導入,讓民眾從社區的日常與發展中,了解減災、救災的方式,因此這樣的防災議題教育其實是與鄉土教育、環境教育等一起應該被推動的.

這也就是我一直倡導的,防災其實是一種生活態度.因為災害不是被獨立出來放在外面,彷彿在談論時才出現、才去面對,而在做其他事情的時候就好像災害就不存在.

既然每一件事情都有風險,都有可能產生危機,如同我們今天出門要不要帶雨傘一般,這都是生活.這樣的觀念應該要讓社區民眾聽懂與明白,轉換思維,時時防災.其實颱風來的模式,猶如考試,這樣的考試就是來測驗我們平時準備有沒有做好.如果平時有準備,那考試的時候明白自己的狀況,自然能駕輕就熟.

因此,在全球氣候變遷的客觀事實下,對於各地區而言,都應該要形成一個具有自身特色的整體防救體系.

以中國大陸來講,近十年來其經濟發展較好,大家對於生活品質、生命財產的安全會越來越重視,所以未來災害管理體系是大陸必須面對的重點,這是其一.其二在兩岸四地,無論是中國大陸的不同城市,香港、澳門或台灣,我們有不同的發展特質.以澳門而言,觀光客眾多,萬一在觀光客集中的節慶剛好又發生災害,該如何去處理跟因應,一定是澳門必須要去面對的課題.但這未必是其他城市的課題.

在比如香港,金融貿易是它的重要產業,會否因為天災等的變化對它產生較大衝擊？

所以未來災害管理會越來越細緻化,每個地方除了探討一個災害管理體系的整合性的概念之外,也應該探索出符合自己發展的一個獨特體制.

對於人類社會而言,巨災常態化已經是不爭的事實,以後災害會越來越多,越來越大,我們沒有辦法永遠用撥錢來解決問題,在自然面前人是渺小的,錢會更加渺小.

因此人民要明白,人無法勝天,人只能順天.我們做了太多的事情,都是在“人定勝天”的這個觀念上面,早晚都會有一些不同的狀況出現.所以人應該要順天,而非處處挑戰自然法則.

同時,也必須明白我們不會有萬能政府,政府也不可能萬能.所以民眾要想辦法自我保護.利用資訊公開讓民眾可以清楚知道自己所在地方的狀況.此時,政府的風險溝通能力就很重要,他要有辦法適度地將這些災害的狀況、可能模擬出來的未來發展的狀況告訴給民眾,讓民眾開始接受一個客觀事實,從而有所防範.

當然,民眾的防災意識要長期培養,所以從學校教育就應開始.台灣目前在推動的防災教育已經從幼稚園開始,藉由幼稚園、國小、國中、高中、大學一路上來,培養出科學的面對災害、預防以及救助的觀念.讓自己成為應對災難時的主體,才能更好地避免災害帶來的各種威脅與損害.

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