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国外典型国家农村税费和乡村治理的关联
◇ 孟倩倩
（郑州财经学院 郑州450000）
摘 要：本文以农村税费与乡村治理的关系作为出发点,具体分析了欧洲发达国家英国、法国,亚洲发展中国家韩国①及印度的农村税费基本结构及比例,揭示了这4国乡村治理的财政基础来源,进而分析了农村税费与乡村治理之间的互动绩效以及这些国家农村税费的改革趋向,提出了中国继续深化农村税费改革与走出乡村治理困境的具体建议.
关键词：国外；农村税费；乡村治理；财政拨款；税费改革
DOI: 10. 13856/j. cnll-1097／s. 2016. 11. 014
作者简介：孟倩倩(19 81-),女,河南孟津人,讲师,研究方向：财政、金融方面.
农村税费是一个关系到国家与农民切身利益的政治经济问题,对国家及政府来说,农村税费的结构比例及税费高低直接关系到一国基层政权的财政收入,基层政权财政收入的多寡直接关系到政府职能的发挥及乡村治理的效果；对农民而言,农村税费负担的轻重关系到农民直接的经济利益及农村社会资源的配置状况,从而会影响到农民对政府的认可度及乡村治理的认同度.因此,农村税费状况是关系到乡村治理的核心问题.国外大部分国家都将农村税费改革与乡村治理同时推进,积累了一些成功的经验.中国当前的税费改革进入了综合改革阶段,近年来,在农村税费改革中一些地方相继出现了基层财政困难及乡村治理的运转困境,本文从英国、法国、韩国和印度4国农村税费的基本状况人手,分析这4国乡村治理的财政基础,探寻农村税费与乡村治理的互动关系,从而对中国当前农村税费改革中出现的基层财政与乡村治理困境提出一些有益的启示.
1 农村税费与乡村治理的关系
国家向公民提供公共产品与服务,对社会实行有效的治理,这是国家与政府的基本职能,而税费的水平及收取状况直接关系到公共产品与服务的质量、关系到社会治理的效果.税费是一国的财政基础,是维系国家与政府运转的保障.在农业社会里,农业经济是国家的主要经济形式,农业税费也就是国家主要的财政收入来源,对乡村社会的治理是农业社会中政府政治职能,因此,此时的农业税费是直接影响国家治理能力与水平的核心要素.随着工业社会的到来,工业生产取代了农业生产的主导地位,工业的产值也超过了农业,国家与政府税费征收的重心也从农业转移到工业,税费的征收范围也从农村转移到城市,尤其是在西方发达国家,农村税费在国家财政收入中所占比重已经非常低.虽然如此,但并不能说明农村税费对乡村治理不重要,事实上,即便是在发达国家,农村税费仍然是乡村治理的财政基础,税费多寡依然会影响乡村治理的效果.基于此,下面简单分析一下农村税费与乡村治理之间的关系.
第一,农村税费是国家与农民对乡村治理的共同需求.国家对乡村社会进行有效治理离不开公共产品与服务,而提供公共产品与服务的财政来源就是税费.对国家来说,向农民征收税费是国家对乡村治理所付出的成本之需,也体现了国家对乡村治理的有效性.对农民也是如此,农民提供了合理的税费,那么国家对乡村的治理就会更有效,农民的获益就会更多,其生活质量与财产安全就能得到更大的保证,所以农民对乡村治理有天然的需求[1].乡村治理本身就是国家和政府向农民提供的公共产品与服务,农民为了享受这份公共产品与服务,就应该向国家无偿缴纳一定的税费.由此看来,农村税费是国家与农民对乡村治理的共同需求,两者的利益是一致的.
第二,国家与农民在税费征收的心态上迥异,这种迥异心态只有达到了交叉均衡,此时的税费征收才是最合理的,乡村治理才是最有效的.从农民的角度看,向国家与政府缴纳税费是法定义务,也是自身经济利益的牺牲,但这种牺牲是不可避免的,作为一个理性的农民,总是希望用最小的税费获得最大限度的公共产品与服务；对国家而言,税费是国家财政收入的来源,是维系国家正常运转的经济基础,但作为一个理性的国家,不能仅仅考虑税费的多寡,还需要考虑税费征收与农民经济负担之间的差距.因此,国家与农民对税费的承担水平是两条不同的发展曲线,只有当这两条曲线达到了交叉,才是二者的均衡点,此时才是乡村治理的最佳状态.因为,这个均衡点反应的是国家与农民理性的一致,农民愿意承担税费并服从管理,国家在这个点上能够按照农民的意愿提供最有效的乡村治理,提供最有效的公共产品与服务.
2 典型国家农村税费的基本状况
国外农民的税费负担主要是由“征税”和“收费”组成,不同的国家农村税费结构不尽相同,税种与收费的名目也不一样.一般倾向是,发达国家农业税种较少,税率也较低,比较偏重于服务性收费；发展中国家则是相反,其农业税种较多,但服务性收费偏少.
2.1 欧洲发达国家
2.1.1 英国
(1)税.目前,英国的农业人口仅占全国人口的3. 5%,其农业税种主要有3类：农业税、地方税及人头税.其中,只有农业税是全国性的税种,但现在每年的税收总收入仅占到英国财政税收的0.2%,其他两者皆是地方性税种.地方税主要针对土地与房产而征收的财政税,其征税额度一般是依据土地或房产的租金来核算,各地有所差别,平均水平是1英镑(1英镑约合9. 22元人民币,2016)征收2便士,征收比例比较低.在英国的很多农村地区,地方税也是可以减免的,依据1929年颁布的《地方政府法》规定,如新开垦的荒地、皇家土地、教会土地等均可以申请减免税额.此外,为了减轻低收人家庭的经济困难,1966年颁布的《税收法》中规定,家庭年收入剩余比重为家庭总收入的30%以下,可以免征地方税；剩余比重为30%—50%,可以分期支付地方税,分期付款不计利息[2].人头税是20世纪80年代初期康沃尔郡率先增加的一个新税种,随后有克利夫兰郡、汉普郡、诺丁汉郡等地方开始征收,其征收对象是辖区内22岁以上的农业人口,其税额是个人年收入的5%～10%.从一开始,这个税种就遭到了农民的反对,很多人认为是历史的倒退,而且税额太重,执行起来也比较困难,对政府而言,征税成本太高,到了1991年,英国政府宣布废除康沃尔等郡实施了近10年的人头税.从1991年至今,英国农民承担的主要税种就是农业税与地方税了,没有其他的新税种.
(2)费.毫无疑问,仅靠农业税与地方税是难以维持基层政权的财政运转及乡村治理的需要,在英国政府提供的各种公共产品与服务需要农民支付一定的费用.政府的收费项目较多,包括各种公共租金、水电费、通信费、交通费、娱乐费等,政府则依据费用为农民提供住宅、水电、交通、洗浴、娱乐、土地使用等各种公共产品与服务.我们知道,英国虽然是单一制国家,但地方自治是长久以来的传统,因此各地农民缴纳的费用会因服务的种类与质量不同,而收费的标准也是有差异的,其中只有少部分费用是属于全国性的、由法律规定的,大部分费用则是地方政府依据服务需求自行规定的.如此一来,地方政府向农民收取的各种服务性费用就成为其财政收入的主要来源.对农民而言,税费支出中,税和费的结构比例比较接近,但费的比例已经逐渐超过了税的比重（表1）.
2.1.2 法国
(1)税.法国没有单独的农业税,包括在个人所得税与社会保障税之中,农民的不动产及大宗动产均需要按照普通税制缴纳赋税.农民与其他公民一样,均是相同的纳税人,遵守相同税制及征收制度,如农产品税与工业产品税一并纳入到增值税中,税率也是相同的,都是20.7%[3].但在实际操作中,考虑到农产品的特殊性,实际征收的比例会低于工业产品,一般为6. 9%左右.按照法国的法律,农业税纳入到增值税中,在征收时可以减免,但考虑到农村政府的财政问题,减免多少,相应的财政就补偿多少；如果不减免,按照6.9%的比例来征收,政府通常会按年度给农民发放一定的税收补贴.
法国虽然没有单独的农业税,但农民需要承担地方税,地方税可以说是法国农业税制中唯一的针对农民开征的税种.目前,地方税包括4个税种,即耕地税、开垦税、居住税及营业税,前3种是向农民个人或家庭征收,营业税是向农场或农业经济组织征收.按照法国税法的相关规定,对于耕地税可以长期免征,对于开垦税最长可免征10年,对于农业经济组织的农业税,比如农业合作社,也可以长期免征.因此,实际上法国农民承担的地方税只有居住税一种了.
(2)费.服务性收费是法国农民承担的主要费用,这些服务性收费主要由地方政府收取,也可以由提供公共产品与服务的国有公司及公共、公益单位收取,主要包括通信、交通、水电、邮政、生态环境治理等费用.通常,这些服务大都是国有企业提供,带有福利性质,收费一般比较低.因此,与英国不同,费并不是农村政府的主要财政来源,在地方财政收入来源的比例上,法国的税占的比重明显较高,税大于费的特点比较明显,但近年来,费的比例上升趋势也较为突出（表2）.
2.2 亚洲发展中国家
2.2.1 韩国
(1)税.当前,韩国的农业税较为复杂,主要农业税税种有6种,其中所得税与农业税是农民承担的主要税种,这两大税种的开征起点较高,实行累进税制,其具体的征税基点及相关税率见表3.
但按照韩国农业税收相关法律,对农民的所得税符合法定条件的可以免征,具体条件为：第一,稻田的租赁收入.第二,低于政府规定的饲养家禽的数额所获得收入.第三,以家庭为单位从事农业副业,主要是养殖项目,但年收入低于1 500万韩元（100韩元约合0. 55元人民币,2016）的.此外,农业税征收比较广泛,承担主体主要有3类人：一是租种他人耕地的农民.二是农业耕地或农场的合伙人.三是自行耕种土地的农民或农业总收入超过其年收入一半的兼业农民[4].农业税实施的也是累进税制,开征基点要高于所得税,其具体征收基点及税率见表4.
而居民税、土地综合税、教育附加税及农村发展附加税是韩国农民承担的另外4种税,但相对所得税与农业税而言,这4种税的起征点都不高,税基也不大,税率也比较低,如3 000万韩元收益的土地综合税税率仅为0. 3%,虽然也是累进税制,但最高的超过60亿韩元的也不过是5%.可见,这4种税基本上是属于辅助性税种,对农民而言没有太大的负担.
虽然,韩国农业税收的种类较多,但其起征点比较高,总体来看,农民税收负担不重.2013年,韩国的农业税收占地方财政收入的37%左右,同期的法国却占到了46%.
(2)费.韩国农民向地方政府缴纳的费为村庄集资及各种服务性收费.村庄集资主要是在新村运动时期政府向农民收取的一项重要费用,但随着农民的基础设施建设及公益事业的完成,现在村庄集资比较少,仅占据地方财政收入的5%左右.韩国农村的服务性收费与城市的服务性收费基本一致,主要是水电、通信、邮政、土地改良等,这些也具有福利性质,收费较低.从整体来看,在20世纪80年代以前一直是费大于税,到了90年代,税在地方财政中占据的比例就已经超过了费,到现在更是如此,地方财政收入主要靠所得税与农业税.
2.2.2 印度
印度农村税收中,农民承担的税种较多,不同层级的潘查亚特（即地方村社组织,原意为五人长老会,相当于中国的组长、村长）都有征税的权力.由于印度农村地区普遍比较贫困,虽然法律赋予村潘查亚特征税权及开征新税权,但为了避免与农民矛盾激化,大多数潘查亚特都不愿意过多使用这些权力,在税收种类上也比较少,一般来说有房屋税、农业税、土地税等种类,税率也很低,因此,农业税收占基层政权财政收入的比重不高.另外,在税制上也是弹性的,农民可以分期付税,其中土地税的数额如果超过了当年家庭收入的15%,可以分两年付清[5].从整体上看,印度农民虽然缴纳的税收种类多,但实际执行的时候,很多税种无法征收,一直以来,税收收入总量不多.
在收费中,不同层级的潘查亚特依据其提供服务质量及标准也可以依照相关法律向农民收取服务费,主要包括市场费、停车费、屠宰费、垃圾费等,收费的大部分项目是涉及农民的日常生活,而且有很多费用是临时性的,费用的多少并不固定,总体数额较小.
通过分析上述4国农村基本税费的结构状况可知：第一,农民税费是地方政府主要财政收入的来源,也是农民承担的法定义务之一.第二,各国均有针对农民的免税法律及规定.第三,发达国家一般注重费的收取,发展中国家一般注重税的征收.
3 典型国家乡村治理的财政基础
对乡村治理、为乡村提供公共产品与服务大多数情况下是农村地方政府,其财政收入就直接成为乡村治理的财政基础.其收入有3部分来源：农业税收、政府服务性收费及上级财政拨款,但从其比重看,发达国家与发展中国家有所差别,同一个国家不同的历史时期也有所差别.
3.1 农业税收
作为乡村治理财政基础的农业税收主要是由农业税与地方税构成,在英国,虽然农业税收在农民税费支出结构中的比例有所下降,但还是占较大部分；在法国,虽然没有农业税,但作为所得税及社会保障税的一部分,还要专门针对农民开征地方税,其税收收入成为地方财政的一大部分,超过了英国；在韩国,20世纪70年代以前,费占税费中的大部分,但自新村运动结束到现在,农业税收成为了农民税费支出的大部分,也是地方财政收入的主要来源；在印度,由于农民普遍比较贫困,税收种类虽多,但征收的范围不固定及税率变化较大,农业税收只占其地方财政收入的10%左右.由此可见,除了印度外,其他3国的农业税收均是乡村治理财政基础的主要来源之一,各国政府在税收征管上完全法定化.
3.2 政府的服务性收费
政府的服务性收费是乡村治理财政基础的另外一个来源,服务性收费地方色彩浓厚,不同国家提供的公共产品与服务的性质与种类不同,经济发展水平也不一致,因此在服务性收费的项目及标准上也有很大的差别.整体来看,发达国家服务性收费对乡村治理比较重要,在地方财政中的份额也较大,比如英国；虽然法国服务性收费还没有超过税收,但近些年的增长势头也很明显.而发展中国家在乡村治理过程中,政府提供的服务相对少些,因此收费水平不高,即便是韩国,已经接近发达国家水平,但费的水平仍然较低；印度农村实行的是农村公社制度,各级潘查亚特在服务中收费名目多,但数额不大,多是临时性收费.
从整体来看,发达国家税费水平较为持平,而且服务性收费已经逐步超过了税收.但发展中国家,由于以前收费并不规范,随着“费改税”的推行,政府收费大为减少,费在税费结构中比例不高.
3.3财政拨款
财政拨款,也称财政转移支付,通常是指上级政府对下级政府的财政转移支付,作为乡村治理财政基础的来源,通常是财政对地方财政的转移支付.
在英国,其财政拨款,分为专项拨款、补贴拨款及基本建设拨款3种.前两种主要是针对基层政府需要完成某项工程及某个项目给予一定的补助,对拨款的用途有严格的限定.英国的这两项拨款中大部分是针对农业税收补助的拨款,占到其总拨款的80%以上,而且是一次支付[6].由于法律规定对农业税收减免较多,税收补助拨款也就成为地方财政收入的一个重要来源.英国的财政拨款制度历史悠久,至今有150多年的历史,随着农业税收收入在地方财政收入中的比例不断下降,财政拨款所占的比例也越来越大.
在法国,政府的财政拨款主要有4种形式：一是一般性补助,这种补助每有任何附加条件,按照各地农村的人口、税收状况来确定,地方政府可以自行安排补助的用途.二是专项补助拨款,这种拨款主要用于地方政府兴修某项工程给予的补助,比如在农村兴修水利,而且需要地方政府与政府签订合同,明确拨款的用途及双方的权利义务关系.三是通过退税的方式来支持一些地区的农业产业发展,比如法国针对波尔多的葡萄及葡萄酒产业就通常实施退税补助.四是财政对于贫困农民或无力纳税的农业经济组织实施的转移支付.财政拨款也是法国基层政府的一项重要收入来源,通常占到总收入的30%左右.
韩国的财政拨款也较多,主要是一般性财政拨款占大部分,专项性的财政拨款较少.
印度农村地方政府的收入基本上是完全依靠上级政府的财政拨款,主要是联邦财政及各邦政府的拨款,这两部分拨款基本上占到地方财政收入的80%～90%,主要有3种形式：一是退税补助,即各级潘查亚特征收的税收除了提留的那部分,其他的均返回给地方政府.二是财政补助,针对扶贫、工程项目、公益事业拨给地方政府的拨款.三是激励金,是依据各地农业税收征收情况、各地农业经济发展状况,政府为了鼓励农村发展而进行的转移支付[7].这3部分财政拨款,地方政府均可以自行安排使用,用于发展农业生产、兴修水利、发展农村教育等.
总之,不管是发达国家还是发展中国家,财政拨款在农村地方政府的财政收入中占了较大的比例,是乡村治理财政基础的一项重要来源,但各国由于税费结构的差异,财政拨款的支持力度有所不同,具体见表5.
4.1 总体绩效
从表5可以看出,财政拨款成为各国乡村治理财政基础的一个重要来源,即便是最低的法国,财政拨款也接近30%,成为仅次于农业税收的乡村治理财政基础的第二来源,其他3国财政拨款的比例更高,甚至成为乡村治理财政基础的最主要来源,尤其是印度.与此相对应的是,财政拨款得过多,导致农村税费与乡村治理制度安排上会出现不相适应性.整体比较来看,法国更为合理一些,其他3国在乡村治理过程中,对财政依赖过高,由此说明,乡村治理效果对上级政府依赖过大,自主性不高,在乡村治理制度的安排上可能会缺乏灵活性及自主性.
4.2现实动向
从上述绩效分析中可以看出一些问题,这些问题已经引起了有关国家的重视,随着经济社会的发展,乡村对公共产品与服务的需求更大,如何合理安排本国的农村税费与乡村治理互动的制度很重要,目前,这些国家已经开始启动农村税费制度改革,着重税费结构调整的改革.
税费结构调整对于重新安排乡村治理的财政基础有很大的影响,但发达国家与发展中国家的改革方面不一样,发达国家比较倾向于“税改费”,发展中国家则比较倾向于“费改税”.因为在基础设施较为完备的发达国家,现阶段的乡村治理主要是为农民提供多样化个性化的服务,其公共产品与服务的质量本身就比较高,实行“税改费”,一方面可以体现“谁受用谁付费”的原则,能够最大限度地满足农民对公共产品与服务的个性化需求；另一方面也能够促使政府的职能向公共产品与服务转化,体现了政府与农民之间的对等原则,能够提升其农村税费与乡村治理的适应性程度.而对发展中国家来说,目前农村的基础设施还比较薄弱,公共产品与服务的质量与标准也不高,现阶段乡村治理的首要任务是改善基础设施条件及提高公共产品与服务质量,推进农业和农村现代化.因此,其实行的“费改税”,是为了保证国家对社会资源的总体组织动员与统一摄取,保证地方财政基础的集中,从而能够提升地方政府在乡村治理任务中的资金使用率,保证了农村税费结构与乡村治理的适应性程度.
5 结论与启示
5.1 结论
第一,无论是发达国家还是发展中国家,农村税费是乡村治理的财政基础,影响着乡村治理的效果.第二,农村税费的产生及征收是国家与农民的共同需要,农村税费在一定程度上体现了与乡村治理的对价交换.第三,国家与农民在税费的目标上不尽相同,但二者只要达到了均衡点,这样既满足了乡村治理的效率与公平,又满足了农民的需求,唯有如此,两者在互动绩效上才会更加地适应.
5.2 启示
中国农村的税费改革从2001年试点,2006年全面展开,在过去的10年时间内确实取得了较大的成效,农民的负担大为减轻,税费改革的目标基本实现.但是也应该看到,税费改革走到现在,由于事业性、服务性收费的取消,全国多地出现了乡村治理的困境,基层政权难以运转的局面.当前中国农村财政收入基本上是依靠上级政府拨款及财政转移支付,这两部分的收入来源各占40%左右,另外20%的财政收入是来自于农村集体经济的营利性收入,如村办企业的盈利[8].当然,对于广大中西部地区农村而言,没有村级营利性收入,为了应对农民对公共产品及服务的需求,只能向银行贷款,由此使得很多村庄陷入了债务危机中[9].因此,面对农村税费改革后的财政及乡村治理困境,中国可以借鉴国外农村税费与乡村治理的制度安排,为深化中国农村税费改革提供一些有益的启示.
(1)改变当前税费改革的价值取向.中国农村税费改革的出发点是减轻农民经济负担,通过减负来缓解国家与农民之间的矛盾,达到社会的和谐稳定.但是,在减轻农民负担的同时,也弱化了乡村治理的财政基础,导致了公共产品与服务的质量下降,部分农村基层政权出现了“灰色化”乃至“黑色化”的局面,反而疏远了农民与国家的距离[10].因此,在税费改革的价值取向上要改变,不能认为税费越少对农民就是越有利,而是应该确立一个合理的税费比例和机制,在乡村治理财政基础、乡村治理效果及农民负担上要达成平衡.
(2)增加政府的财政拨款.当前税费改革造成的基层政权财政困难,中国农村地区本来基础就比较薄弱,农业基础设施就比较落后,农民对公共产品与服务的需求愿望强烈,现在的税费改革在很大程度上使得这一问题雪上加霜[11].当前解决这一问题的对策,就是增加财政的转移支付,尤其是一般的财政转移支付,让地方有充分的自主权来使用这些拨款,这样既可以减少基层政权对上级政府依赖程度,避免了乡村治理灵活性和自主性的不足,还可以大大缓解基层政权的财政困难,更好地提高公共产品与服务的质量.
(3)继续深化农村税费改革的力度.中国是一个发展中国家,作为后发型国家,要想实现农业、农村现代化,就需要政府对社会资源的有效组织动员及汲取.因此,在税费结构上可以依据当前的社会现状做出一定的改变,比如,增加一些覆盖面相对较广、地方自主性大的地方税比例,减少一些征收难度大、成本高的全国性税种比例,各地政府应该积极提供各种公共性、公益性服务,同时要规范地方政府服务性收费行为等.
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