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公众参和小流域保护的水基金模式

一、背景

全球有超过10 亿人面临着饮水的安全问题.传统的末端治理方式不仅费用高昂,而且也不能彻底解决供水不足的问题.因此,积极保护和恢复生态系统的服务功能,不仅能提供充足的水源,还可以有效地净化污水、提高水质、降低治理成本.如果措施得当,将有效地节省在污水处理和饮用水净化等设施上的资金投入.生态系统提供了宝贵的服务功能,但是,由于生态系统作为公共物品的天然属性,其服务功能一直在被低估,“公地悲剧”时有发生.在经济快速发展的背景下,实现流域生态系统保护的目标,在很大程度上意味着限制上游的发展,按照污染者付费原则,享受生态系统服务功能的人群也应为保护了生态系统服务功能的人群付费,即下游用水者向上游的流域保护者付费,这就是通常说的流域上下游之间的生态补偿.然而,生态补偿的概念从提出到现今,遇到了很多的问题和困难,如补偿金额不易确定、补偿效率不高、保护效果不好、模式不可持续以及关注、参与度不够等.

二、水基金

水基金起源于南美洲,后推广至北美洲以及非洲.2000 年,大自然保护协会(TNC) 在厄瓜多尔启动了基多水基金项目（Quito Water Fund ）,这个项目所保护的水源地为厄瓜多尔的首都基多200万居民提供了80% 的生活用水.水基金作为一个改善水管理的工具和金融机制,同时创造了就业机会和生态系统收益,该机制将公众、地方与国家、自来水公司、企业和国际组织联合起来,不同利益相关方达成协议,使投资资本化,获得的利息用于支付森林保护和河流、溪流、湖泊管理的成本,确保基多获得清洁的饮用水.同时,通过协议将政府、企业和公众聚集到一起在某特定流域内开展保护活动.

水基金的概念超越了传统的生态补偿,通过科学的分析方法,明确了上下游的生态补偿关系,优化了生态系统服务功能货币化模型,也得出了更能令人信服的补偿数额.通过一系列的制度设计和有效管理,水基金在很大程度上避免水资源管理所面临的“公地悲剧”和投入效益不明显等问题,具体体现在以下几个方面：

1. 解决水资源管理应解决以流域为单元开展的自然属性与以行政区域划分管理单元的现实情况之间的冲突；

2. 通过建立上下游政府、企业、社区和NGO组织等多个利益相关方参与的合作模式,并且通过协议的形式确定各方的权利与义务；同时,水基金广泛地动员社会力量,弥补水环境治理中政府能提供的人、财、物资源的不足.

3. 各利益相关方通力合作,根据流域的自然、社会和经济特点,选择最适合流域保护的措施,并优先考虑那些具有市场化前景的项目,体现自然保护的价值,实现从“输血”到“造血”的转变,同时促进经济社会的可持续发展.如孵化治水技术产业,在实现治水目标的同时,开发了新的经济增长点.

4. 通过下游的多个利益相关方合作,开发体现环境友好的产品,水基金促进各利益相关方关注和参与流域保护,有效避免“公地悲剧”的发生.

水基金的框架设计、运营管理及资金流向与其所处的区域、面临的问题和机会以及参与方的构成等多方面的因素有关.但不论是何种水基金,都需要由两大基本模块构成,即资金来源和资金使用；同时,还需要建立起良好的管理模式,保障项目运行.水基金的资金来源主要是政府部门和商业部门的资金.政府资金主要是各种形式的政府投入,包括投入和实物抵扣方式的投入.商业资金,根据公司性质不同,可大体分为金融（投资类）公司、用水大户和其他类型的公司三类,通常通过投入的方式参与水基金.在水基金的资金规模达到一定程度之后,基金的投资收益可留存进入基金成为资金来源的一部分.除了政府部门和商业部门资金外,水基金还包括非常有限的基金会和NGO 的捐赠.

资金募集到位后,水基金的资金会用于筛选、设计和执行流域环境保护项目.为了满足不同的利益相关方参与水基金对于回报的不同需求,以及提高水基金本身的抗风险能力,水基金分为两大部分,即投资基金和担保基金.投资基金的主要资金来源是希望通过影响力投资获取经济回报的企业资金,由水基金负责影响力投资项目的筛选、设计和执行,这部分资金所产生经济回报将返还给投资方.担保基金的资金来源主要是公益捐赠,即企业的社会责任捐款,担保基金不直接投资到水基金,而是纯担保.水基金正常运作时,收取担保费,而不能正常运作时,进行赔付.这部分资金是作为水基金的风险管理基金存在,以应对投资失误等问题的,所以出资方并不会获得经济回报.

在实践中,水基金形成了多利益相关方共同管理、政府主导和流域管理委员会这三种管理框架：

1. 多利益相关方共同管理,即由所有出资方共同成立理事会,各方在理事会中的发言权由其出资额决定.为了平衡关系,没有出资的利益相关方组成顾问委员会,对董事会决策提供参考意见；

2. 政府主导,即政府部门具有决定权,但是仍会邀请没有出资的利益相关方将组成顾问委员会,提供参考意见.目前这一模式常见于美国和巴西的水基金；

3. 流域管理委员会,即由所有相关方面,无论出资与否,共同组成一个流域管理委员会.目前该模式仅见于巴西.

总的来说,水基金的有效运行需要多方面的因素共同发挥作用.作为流域保护的直接受益者,当地政府和流域内的企业及居民的参与度和支付意愿的高低对项目的可持续运行具有决定性影响.

三、对我国环境保护公众参与的启示

当前,在环境保护公众参与领域关注较多的是维权式参与,即从如何保障公众的环境权益上来展开思考和行动,水基金模式从环境经济视角为公众作为直接利益相关方来共享环境保护成果提供了思路,尤其是在我国大力践行“绿水青山就是金山银山”重要思想的背景下,探索水基金模式,对如何发动公众参与,探索将“绿水青山”转化为“金山银山”的实践路径,具有重要的启示意义.

（一）以环境政策优化来引导公众参与.将环境公共治理政策和环境经济政策进行融合,优化生态补偿政策,对公众的参与意愿和参与权保障从法律与经济视角进行统筹制度设计,挖掘促进和保障公众参与的深层因素,构建更加可持续的有利于推进不同层面参与环境保护的政策体系.

（二）以绿色金融创新来撬动公众参与.推出生态环保理财产品,募集生态保护和治理的资金,通过投资环保类项目获得收益.投资者通过购买理财产品获得投资收益,鼓励投资者将投资收益一部分捐赠给水基金,这将为水基金提供重要的资金来源.不断完善村民林权抵押制度,实现土地资源的资本化.通过一系列的环境经济政策创新,为机构和公众参与环境保护提供制度通道.

（三）以生态产业发展来推进共建共享.水基金支持流域内的生态农业、生态旅游、水厂等生态产业,帮助进行品牌建设,提高产品的附加值,村民通过投资生态产业获得分红收益以及带来的工作机会,真正实现村民与环境保护“利益相关”,从而进一步调动村民参与生态保护项目的积极性,共享环境保护成果.

作者单位：浙江省环境宣传教育中心

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