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公益诉讼在基层检察机关实现路径
摘 要：党的十八届四中全会关于建立检察机关提起公益诉讼制度的改革已逾三年.作为深入践行“绿色司法”的重要手段,基层检察机关应当根据省、市院部署,自觉把公益诉讼置于党委、政府工作大局和经济社会发展全局中谋划,坚持一线思维,高点站位,多措并举,全面履职,有序推进公益诉讼工作取得实效.基层检察机关如何坚持职能定位,准确把握提起公益诉讼的条件、范围和程序,严格规范行使检察权,是开展公益诉讼面临的重大课题.
关键词：基层检察机关；公益诉讼；路径
随着司法体制改革和监察体制改革工作的深入推进,民事行政检察的工作格局和监督重心发生了重大转变,公益诉讼工作成为检察监督新的核心增长点和重要发力点.我院定位于基层检察实务,在开展公益诉讼工作中,逐渐摸索出以问题为导向、以程序为依托、以监督为保障的“三位一体”的工作路径,努力承担起公益诉讼办案主力军的作用,当好“公共利益的守护人”.
一、以问题意识为导向抓办案
检察机关公益诉讼制度涵盖了行政公益诉讼和民事公益诉讼,涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用等关系民生、国家和社会公共利益的诸多领域.挖掘问题的意识和能力是开展公益诉讼工作的首要条件.
（1）转变监督思维,在“度”上找出路.检察机关的职能定位在既定刑事诉讼程序中一直处于中间环节,检察监督职能的作用对象多为既成案件.因此,传统的监督工作思维必须发生两个“度”的转变：一是监督的宽度由刑事领域向民事和行政领域拓展,不仅仅是民事行政检察工作的继续深入,而是工作视点的“华丽转身”,带动全局性工作部署的倾斜.二是监督的广度不再局限于从提请批准逮捕和审查起诉案件中找问题,而是以监督职责主体身份发现公益诉讼案件线索,确立公益诉讼的主责主业意识,从看新闻听新闻的旁观者转变为找新闻的参与者.三是监督的维度从区委、人大、政府找支持,积极主动汇报公益诉讼制度建立情况和工作进展,争取辖区“一盘棋”的工作局面.
（2）夯实工作机制,推动公益诉讼案件办理专业化.一是检察长主动向加强与区食药监管、国土、环保、国有资产管理等部门的沟通联系,建立行政公益诉讼工作联席会议机制,加强信息共享,定期召开联席会议.二是强化内部组织和协作机制建设,成立了以检察长为组长的院公益诉讼工作领导小组,定期召开公益诉讼工作推进会,研究协调相关工作.三是增强公益诉讼办案力量,选调具有侦查经验的干警充实公益诉讼队伍,人员由原先的3 人增加到7 人.另外在全院其他相关部门确定专职人员6 人,辅助、对接公益诉讼工作.四是建立内部信息共享和案件线索移送机制,出台《关于加强公益诉讼工作内部协作配合的规定》,要求其他业务部门向民行部门报送信息、移送线索,形成上下联动、横向协作、密切配合的工作格局.
二、以程序意识为依托促合力
今年3 月,两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》正式实施,《解释》第二十一条中确定的诉前程序破除了公益诉讼实践中的瓶颈.
（1）瓶颈意味着难题和困境,在基层实务中主要来源于两个方面：一是行政执法单位存在认识误区,担心检察机关监督问责,刑事司法与行政执法工作衔接机制建立后落实不力,在实践中整体的工作思路和方向契合点较少,难以切中要害追查问题.二是基层党委、人大、政府支持检察机关公益诉讼工作的发力点不足,惯有的请示汇报、沟通协调方式不确定因素较多,难以真正推进案件进度.
（2）诉前程序让检察机关发声有力,检察建议既是法定程序内的监督,也是对公益诉讼工作姿态的转变,以诉前监督为新的载体,打好提起公益诉讼的“底稿”,针对发现的问题不搞“一锤定音”,可以凝聚多方合力于法治轨道之上,共同解决问题.
（3）对于民事公益诉讼案件,检察机关通过及时发布公告通知适格主体提起诉讼,有效增进公益保护的社会参与.对于行政公益诉讼,通过严格履行诉前程序,促使问题能够在诉前程序阶段得到解决,如果行政机关依然未履行职责,检察机关将坚决提起公益诉讼.
三、以监督意识为保障固成效
检察机关开展公益诉讼工作以来,面对新的职责使命,在实务中践行新的司法解释,加强宣传力度,强化与司法、行政机关的协调配合,坚守法定程序,确保和巩固公益诉讼的成效.
（1）三年间,全院派员进入行政执法单位开展公益诉讼讲座34 次,开展常规及专题公益诉讼法治宣传19 次.一是关注民生的公益诉讼工作真正做到走出大门走进民心,获取最接地气的基层情况.前期实践摸索阶段,法治宣传、讲座注重与受众互动,切忌自说自话,照本宣科,敢于以民为镜查找工作疏漏和不足,切实推进公益诉讼工作.二是将公益诉讼实践视作新的学习过程,重视和把握学习的基本规律,定立公益诉讼工作全程记录积累制度,参与人员打破部门界限,深入融合检务公开机制,增强公益诉讼工作的透明度.三是加强实务研究,不断创新工作亮点,总结贴近区情民意的好经验、好做法,敢于修正不足,在全院普及开展公益诉讼工作的突出技能和优秀经验,加强对外宣传交流,巩固工作成效,推动公益诉讼工作在实绩上取得新突破.
（2）是加强与司法、行政部门的联系协作,将案件后续跟踪监督放在与提起诉讼同样重要的位置,酝酿与部分行政机关成立联合执法领导小组,采取一系列专项整治措施加强整改落实.如我院办理的渭滨区水利局怠于履职案,该案中沙河流域生态环境遭到破坏,河堤坍塌存在防汛隐患,该院及时发出督促履职检察建议,在水利局整改不到位的情况下,移送起诉法院,此案现已判决,支持了检察机关的诉讼请求,保护了国家的公共利益.检察机关以办理此案为契机,尝试建立跟踪执行落实新机制.
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