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中国城乡基本公共资源一体化水平综合评价

郑芳

（山东政法学院商学院济南250014）

摘要：基于对基本公共资源内涵的界定,从基础设施、基础教育、医疗卫生、社会保障和公共服务支出5个维度11个指标构建了城乡基本公共资源一体化配置的综合评价指标体系,采用熵权TOPSIS法和聚类分析法对全国31个省份的一体化配置水平进行了实证分析.研究结果表明：中国城乡基本公共资源一体化配置水平总体偏低,区域发展差异较大,一体化配置水平不仅与区域经济发展水平、财政能力和区域综合发展实力密切相关,还与地方政府采取的城乡一体化政策相关.

关键词：城乡基本公共资源；一体化配置；综合评价

DOI：1013856/jcn111097/s201610039

1引言

随着中国经济社会的迅速发展,基本公共资源的供给水平也明显提高；但是基本公共资源仍然面临两大问题：一是供给总量相对不足；二是在城乡、地域和居民之间的配置还存在明显差距.其中,尤以城乡差距最为突出,呈现出基本公共资源配置的城乡二元化,并已成为拉大城乡经济社会发展和居民收入差距的重要因素,也是影响社会公平正义实现的重要障碍.经过改革开放30多年的经济建设积累,以及城乡统筹、工农协调发展战略的实施,城乡基本公共资源一体化配置已经具备了实施的必要性和可行性.这不仅可以在很大程度上改善农民的经济社会地位以及促进和谐社会的建设,而且也是党的十八大精神以及建设“公共服务型政府”的必然性要求.2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出“到2020年实现城乡区域间基本公共服务差距明显缩小,争取基本实现基本公共服务均等化”；2015年1号文件提出“加快提升农村基础设施水平,推进城乡基本公共服务均等化”,并将其作为城乡一体化发展和新农村建设的重中之重；在2015年期间,“全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”的重大战略部署被提出,而小康社会的全面建成必然要求在基本公共资源领域里解决城乡居民的差别待遇以及广大农民生存和发展的基本问题.显然,城乡基本公共资源一体化配置已成为中国经济社会发展的必然趋势和主要任务之一.

在发展中国家,公共资源配置不均等具有普遍性且比较严重；BertHofman等（2005）发现在中国、印度尼西亚和菲律宾等发展中国家由于地区间财力的差异,地方公共资源提供也存在差异\[1\].在中国,公共资源在城乡间呈现不均等配置,而且这种不均等程度呈现上升趋势,同时,还具有持续性存在、阶段性差异和伴生性表现等特点（Kaiyuen Tsui,2005）\[2\].在解析导致城乡公共资源配置不均衡因素时,党秀云等（2013）认为城乡二元性设计的相关制度和政策是主要原因\[3\].刘成奎等（2014）认为财政能力大小和资源配置结构是否合理是重要原因,而前者又受制于财政分权,后者则受到城市偏向的影响\[4\].还有学者从区域差异角度研究了城乡基本公共资源配置均等化问题,对此在政府顶层设计、官员考核机制以及农民参与等方面提出相关建议（翟秋阳等,2015）\[5\].在城乡二元结构向“城—半城—乡”三元结构转变的过程中,更应从供需两个方面来消除城市居民、农村居民和农民工公共资源配置的差异（余佶等,2014）\[6\].有关基本公共资源配置的定量研究主要以均等化程度或者供给效率的综合评价为主.周顺奎(2014)提出了城乡基本公共服务均等化成熟度模型,并按照一定标准将成熟度分成了萌芽级、发育级、优化级和完全级4个等级\[7\].王新民等（2011）应用灰色关联综合评价模型对区域均等化水平进行了实证分析\[8\].姜鑫等（2012）采用因子分析法对中国城乡基本公共服务均等化程度进行了度量,得出：在经费投入、人力资源和设施设备等方面存在明显的客观差异\[9\].吴丹等（2011）构建了由9个指标构成的农村公共产品供给能力评价体系,并利用因子分析法和地理信息系统（GIS）工具对各地区农村公共产品供给能力进行了实证测算\[10\].

综述以上研究,学术界对基本公共资源配置的研究更多停留在理论层面上；而有关城乡公共资源配置问题的研究也多为一般性的描述和定性分析.在相关的定量研究中,存在以下几个问题：在基本公共资源项目选择上,具有一定的偏向性,并不能较好地全面呈现公共资源内容；对基本公共资源配置的综合评价中,要么针对农村公共资源,要么针对城市公共资源,很少对二者的配置进行比较分析.

2城乡基本公共资源一体化配置水平综合评价

21综合评价指标体系构建

纵观对城乡基本公共资源展开综合评价的已有文献,一些研究在构建评价指标体系方面还仅停留在理论层面上,如周顺奎（2014）在基础教育、基础设施、医疗保健和社会保障4大方面构建了22个具体指标,虽然这些指标较为全面,但是限于数据的可得性问题,还无法进行具体的实证分析\[11\].还有一些研究是从基本公共资源的效果方面构建指标体系,如王悦荣（2010）从基础性、保障性、发展性和环保性4个方面对基本公共资源的均等化进行了评价\[12\].多数研究是从基础设施、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业服务等里面选择几个维度构建多层次指标体系.

本研究认为基本公共资源主要是指由不同主体（政府、企业、第三方等）提供,具有一定消费非竞争性、受益的非排他性和效用的不可分割性,且主要满足社会大众公共需要、促进社会公平正义并为社会大众所享有的产品和服务；除此之外,基本公共资源更多体现了政府职能和责任,是满足人们基本生存、发展需求的较低层次的产品和服务.所以,根据以上定义,依据指标选择的科学性、全面性和数据的可获得性,本研究在基础设施、基础教育、医疗卫生、社会保障等4个方面构建了10个指标.另外,从家庭公共服务支出也可以看出城乡居民享受公共资源的差距.所以,最终一共有11个指标构成综合评价指标体系（表1）.为了更好地进行城乡差异比较,在每一项基本公共资源项目上选择城乡同一指标；由于中国公共资源供给的城乡二元分割,城市居民的基本公共资源往往要优于农村居民的基本公共资源.所以,在对原始数据进行标准化处理以消除量纲影响时,采取以下计算方式：

式中,R表示该指标的农村数据；C表示该指标的城市数据.通过以上处理,得出城乡基本公共资源规范化评价矩阵X等于(xij)m×n（i为评价对象,j为评价指标）.

22数据说明

本研究的数据主要来自于2015年《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》《中国人口年鉴》《中国农村统计年鉴》以及31个省份的《统计年鉴》.

23研究方法——熵权TOPSIS方法

熵权法是对评价指标原数据的加权处理,而TOPSIS法是根据计算评价对象和最优方案的接近程度得出各评价对象的优劣.熵权TOPSIS方法是熵权法和TOPSIS法的综合,即对以熵权作为权重进行加权处理的评价矩阵计算评价对象和最优方案的接近程度.

（1）熵权的计算.指标权重的确定有多种方法,如德尔菲法、专家排序法、因子分析法和相关系数法.这些方法都存在着或多或少的缺点：前两种方法由于需要专家判断,所以存在一定的主观性；后两种方法虽然克服了对专家主观判断的依赖性,但是无法客观反映各评价指标的重要程度.相比较而言,熵权法是一种客观赋权法,可以克服某些方法的主观性；同时,其根据信息量的大小来进行确权,进而可以较好反映不同指标的重要性.

首先,在规范化评价矩阵的基础上,计算城乡基本公共资源一体化评价指标xj的熵值ej,计算公式如下：

24实证结果

根据以上研究方法分别计算各省份的S+i、S-i和Ci,具体结果如表2所示；并根据Ci的计算结果对各省份进行了排序.总体而言,中国各省份城乡基本公共资源配置的一体化程度偏低,除了北京、上海、天津,其他省份的Ci取值均在07以下；约有68%的省份的Ci值在05以下；最差的是西藏,Ci值只有0098,是上海Ci值的12%.应该说,经济发展水平越高的省份,其社会文化等各个方面都较为先进,有关城乡一体化发展的意识、政策及财政的支持力度都领先于其他地区；所以,在这些地区城乡统筹发展的效果也较为明显.另外,根据各省份所属的区域来看,一般而言,东部地区城乡基本公共资源一体化配置程度要高于中部地区,中部地区又高于西部地区；由此可见,一体化配置程度与经济发展水平有一定的相关关系.

3城乡基本公共资源一体化配置水平聚类分析

为了更好地反映各省份城乡基本公共资源一体化配置水平的差距,可对熵权TOPSIS的计算结果进行聚类分析.所谓聚类分析是充分利用数据对研究对象进行分类的多元统计分析方法,根据研究对象的不同特征,在没有指定分类标准的前提下按照数据上的亲疏程度进行自动分类,使具有相似性的对象被分为一组,不具有相似性的对象则被分为其他组；这样,同一类个体特征的差异性较小,而不同类的个体特征的差异性较大.在聚类分析中采用欧式距离来度量各省份的“亲疏程度”,其计算公式如下：

式中,xi是x省份的第i个变量的取值,yi是y省份的第i个变量的取值.

利用SPSS190软件对前面计算得出的各省份的S+i、S-i和Ci进行聚类分析,具体分类结果如表3所示.城乡基本公共资源一体化配置程度最高的是北京、上海、天津.三者都属于中国的一线城市,北京和上海分别是全国政治文化和经济中心,天津则是重要的经济大港；其各自的社会经济发展水平相对较高,且综合发展势力和地区辐射力强.三者城乡一体化发展程度明显高于其他地区,例如,北京从2012年开始在经济社会发展、生活质量、公共服务、环境与设施、社会管理等方面建立了包含30项指标的城乡经济社会发展一体化监测评价指标体系,仅公共服务的城乡一体化程度已达到89%.三者能够在推动城乡基本公共资源一体化配置的过程中密集出台一系列的相关政策予以支持,如最近几年上海陆续出台了涉及农村生态环境、农村基础设施和基本公共服务均等化等8个领域的城乡一体化政策.总之,在以上因素的综合作用下,这3个地区的城乡基本公共资源一体化配置的各项评价指标都明显高于其他地区；所以,其一体化配置水平最高.

城乡基本公共资源一体化配置程度较高的地区包括了浙江、福建、广东、海南、重庆和江苏6省份.这些地区有的属于东部沿海经济发达地区,其城乡一体化程度相对较高,所以城乡基本公共资源一体化配置的各项指标也相对较高.而有的地区则属于城乡统筹发展相对较早的区域,如重庆作为全国统筹城乡综合配套改革的试验区在努力实现“新型城镇化、新型工业化、第三产业化、农业现代化”的过程中也促进了城乡基本公共资源一体化配置的实现.

城乡基本公共资源一体化配置程度一般的省份包括了湖北、四川、山东、河南、宁夏、江西和广西.这些省份除了山东省以外,都是处于中国中西部地区,经济发展相对于东部沿海地区而言较为落后,同时城乡统筹发展的政策与前两类地区相比也相对落后.在这里,需要特别指出的是山东省,其一体化程度与其在全国的经济地位不相称（2014年山东省的地区生产总值居全国第三名）.当然,这种评价结果与本研究选择的指标数据有一定的关系；但是在一定程度上也能够说明山东省城乡基本公共资源的配置有待进一步发展.

城乡基本公共资源一体化配置程度较低的地区包括了中西部10个省份以及3个东部省份.这些地区相对于前3类地区而言,社会经济发展相对较为落后；在缺乏物质基础支持的前提下,任何城乡一体化政策实施效果都会大打折扣,所以这些地区一体化水平也相对较低.城乡基本公共资源一体化配置程度最低的是黑龙江和西藏.西藏由于深处中国西部内陆地区,加之其自然条件等,其经济发展在全国处于最低水平,所以一体化水平也最低；根据前面的数据分析,黑龙江省由于基础设施和社会保障的城乡一体化水平较低,因而导致总体一体化水平低.

4研究结论及政策建议

本研究从基础设施、基础教育、医疗卫生、社会保障4个方面建立了综合评价指标体系,利用熵权TOPSIS方法对全国各省份城乡基本公共资源一体化配置程度进行了综合评价,并结合聚类分析法将不同地区按照一体化的实现程度分成了5大类.

41研究结论

第一,总体而言,中国城乡基本公共资源一体化配置程度偏低,近七成省份的熵权TOPSIS的Ci值在05以下（Ci值越接近1越好）.此外,31个省份的城乡基本公共资源一体化配置程度存在较大差异,最高者上海的熵权TOPSIS的Ci值是最低者西藏Ci值的83倍；相比较其他省份,上海的基础设施、基础教育、医疗卫生和社会保障等指标均明显较高.

第二,全国不同地区可分成5大类,第一类和第二类属于城乡基本公共资源一体化配置水平最高或者较高的区域,这些省份大多数属于东部经济发达地区；而后3类地区的城乡基本公共资源一体化配置水平不高,这些省份主要是中西部经济欠发达地区.由此可以看出城乡基本公共资源一体化配置程度与经济发展密切相关.此外,一些西部地区的省份一体化程度相对较高,如重庆,这与地方政府对地区公共资源供给比较重视有关.

42政策建议

第一,经济发展水平是实现城乡基本公共资源一体化配置的物质基础和前提条件,所以各地区要通过产业结构升级和技术创新大力发展区域经济.从地方财政角度而言,地方政府要积极提高公共资源的供给能力,改变过去长期以来经济建设型财政为服务型公共财政；降低用于生产建设方面和行政管理费用的财政支出比例,而大大提高财政用于教育、卫生医疗、基础设施和社会保障等公共资源社会事业方面的支出；更为重要的是建立稳固的农村公共资源财政投入机制,进而建立城乡一体化的公共财政.

第二,建立纵横交叉的财政转移支付制度.转移支付不仅包括上级对下级的支付,还包括同级之间的支付；所以,在财政体系内部需要构建横向和纵向关系的转移支付制度.在纵向关系上,建立政府—省级政府—市县级政府等自上而下的转移支付关系,上级政府根据地方发展差异（主要是公共服务和社会事业发展差异）实现对下级政府的转移支付,提高后者的公共资源供给能力.在横向关系上,不同地区之间建立财政帮扶关系,东部沿海发达地区对中西部落后地区实现公共资源建设的对口支援,这种支援以地区间的转移支付形式纳入到财政制度建设.

第三,城乡基本公共资源一体化配置的实现不是一劳永逸的事情.可以确立短期目标和长远目标,然后分阶段分步骤地实施.短期目标是在体现基本生存权和基本发展权的低层和同质性公共资源领域率先实现城乡一体化.这种一体化是指基本公共资源供给的数量和质量首先对于同一区域内的城镇和农村居民基本无差异,然后再逐渐过渡到不同区域城乡无差异；同时也指基本公共资源的供给过程（包括政府责任、提供主体、资金来源、生产过程、最终效果和监督过程等）不存在城乡差异,也就是说建立城乡统一的基本公共资源供给制度.长远目标是将城乡公共资源一体化由基本公共资源领域拓展到其他内容更丰富、种类更多样、满足需求层次更高的公共资源领域.这既符合经济发展和人们生活水平提高的趋势,也符合人们需求层次不断提高的规律.

参考文献

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\[2\] KAIYUAN TsuiLocal Tax System,Intergovernmental Traners and China’s Local Fiscal Disparities\[J\]Journal of Comparative Economics,2005(33):173196

\[3\]党秀云,马子博我国城乡基本公共服务均等化的制度困境及改革路径\[J\]西北大学学报(哲学社会科学版),2013(6):154159

\[4\]刘成奎,龚萍财政分权、地方政府城市偏向与城乡基本公共服务均等化\[J\]广东财经大学学报,2014(4):6373

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\[7\]周顺奎城乡基本公共服务均等化成熟度模型构建及评价\[J\]改革与战略,2014(9):1417

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\[11\]周顺奎城乡基本公共服务均等化成熟度模型构建及评价\[J\]改革与战略,2014(9):1416

\[12\]王悦荣城市基本公共服务均等化及能力评价\[J\]城市问题,2010(8):916

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