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加强地方政府债务审查监督的建议
当前我国地方政府债务虽然总体风险可控,但随着其规模不断扩大,隐藏的风险不容忽视.地方各级人大重视加强对政府债务的审查监督,是贯彻落实党的十八大关于加强“全口径预算”审查监督要求的必然举措,对于督促地方政府严格、规范管理好政府债务,有效防范化解财政金融风险,具有重要的现实意义.
一、不断改进相关预算调整方案审查批准
老预算法第二十八条规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.2009年,为应对国际金融危机冲击,加大投资力度,国家决定增加国债规模并允许发行地方政府债券；同时明确地方政府对于发债收入及相应安排的支出,应当编制预算调整方案报同级人大常委会审批.这一规定在随后新修改的预算法中得到确认.2015 年生效实施的新预算法第六十七条、第六十九条规定,预算执行中需要增加举借债务数额的,应当进行预算调整；政府应当编制预算调整方案,提请本级人大常委会审查和批准.实际工作中,2009 年以来地方政府每年都依照国务院核定的限额发行地方政府债券,并按规定编制预算调整方案报请人大批准.应当说,通过发行地方政府债券取得的这部分地方政府债务,从一开始就实行限额管理并纳入预算接受人大审查监督,因此,其收支管理是比较规范的,人大对其审查监督也比较到位.
结合当前实际工作,个人认为人大对于地方政府债券收支的审查监督,也有一些方面可作改进.
一是应当不断细化债券资金的项目安排.提高预算编制的细化程度,减少待分配资金比重,是改进预算管理、提高财政资金使用绩效的基本要求.由于近年来地方政府发行债券已成为常态（地方人大常委会审批预算调整方案一般在每年全国人大会议后的第二季度）,加上国务院及财政部文件对地方政府发债的支出范围规定了使用重点,因此,地方政府应当而且也有条件对发债作出预判并提前开展项目准备工作,在此基础上,尽可能地细化预算调整方案的具体内容.这样既可以提高预算材料的可审性,便于人大审查监督；同时,也有利于人大常委会审批后,省级财政部门及时将相关资金下达落实到具体项目、使用单位,确保项目及时动工建设,及早发挥效益.
二是有必要加强对地方政府债券发行工作的监督.2009 年开始的地方政府债券发行,其发行模式曾经历几次变化.最早各省地方政府债券都由财政部代理发行,2011 年后逐步选择部分省市自行发债,2015 年后全部地方政府债券都由各省级政府自行发行.按规定地方政府债券的发行要遵循市场化原则,开展债券信用评级,公开选择债券购买机构.虽然相关发行工作都由地方政府财政等部门负责实施.不过,地方人大也应当关注、了解发行工作相关情况,这有利于促进发债工作公开、公正进行；同时,人大了解掌握债券利率、年限等情况,对于加强包括政府债务监督在内的预算审查监督也有好处.
三是逐步完善预算调整方案的编报.预算调整方案应如何规范编制,具体包括哪些内容,预算法并未明确规定.实践中,有的地方编制的预算调整方案基本为文字形式,主要反映债务收支数额、主要项目情况以及调整后的预算收支总数等.对此,个人认为还应当增加一张调整后的预算收支平衡表,以便与年初预算表、年末预算执行情况表、决算表相对照.2016 年11 月,财政部下发《关于印发地方政府一般债务预算管理办法的通知》（财预〔2016〕154号）和《关于印发地方政府专项债务预算管理办法的通知》（财预〔2016〕155 号）.其中规定,增加举借一般债务、专项债务,收支应当列入预算调整方案；债务收入在“预算收入合计线下反映”,债务安排本级的支出在“预算支出合计线上反映”,转贷下级支出在“预算支出合计线下反映”.可见,财政部规定的预算调整方案包括了经调整的预算平衡表,地方财政部门应当按此规定改进预算调整方案的编制,并依法提请人大常委会审批.
二、尽快落实将地方政府债务全面纳入预算
从老预算法限制地方政府举债,到新预算法有条件放开地方举债,国家对地方政府债务的管理模式发生了重大改变.新管理办法的基本思路是开前门、堵后门,在赋予省级地方政府依法适度举债权限的同时,加大力度规范地方政府债务管理.其中,要求将地方政府债务纳入预算就是一项重要的管理措施.对地方政府债务实行预算管理,有利于促进和保障地方政府债务收支的公开、透明、规范、适度.同时,鉴于债务收入也是政府安排支出的一个资金来源,地方政府债务收支本来就应当纳入预算接受人大审查监督,这是人大加强“全口径预算”审查监督的应有之义.
我国地方政府债务从广义上来说（也称地方政府性债务）,包括狭义的、明确需由地方政府负责偿还的债务以及政府或有债务两部分.前一部分是指经过2014 年末财政部甄别明确由地方政府偿还的债务,加上2015 年后在国家规定限额内发行债券举借的地方政府债务,或者按来源也可分为2009 年以来地方政府发行债券举借的新增债务,以及经甄别的其他存量债务；后一部分或有负债包括地方政府负有担保责任的债务,以及可能承担一定救助责任的债务.如何将上述各种债务分门别类纳入预算,预算法以及国务院、财政部相关文件分别有相应规定.
首先是对2009 年以来地方政府发行债券举借的新增债务,如前所述,新预算法及相关文件从一开始就明确要求编制预算调整方案,接受人大常委会审查批准和监督.实际工作中,这一要求也得到较好执行.另外,针对发债新增债务的还本及利息、费用等支出的预算管理,2016 年财政部印发的“财预”154 号、155 号文明确规定,一般债务、专项债务还本支出应当在年度预算草案“支出合计线下反映”,债务利息和发行费用应当在预算“支出合计线上反映”.预算年度终了,地方各级财政部门“编制决算草案时,应当全面、准确反映债务收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况”.据此,各地财政部门应当按要求完善年初预算草案与年终决算草案的编报（包括一般公共预算和政府性基金预算）,人大也应当加强对这些内容的审查监督.
其次,对于经甄别的其他存量债务,虽然这部分债务明确由地方政府偿还,理应实行预算管理,但具体如何纳入预算,一开始有关规定并不明确.2015 年,财政部颁布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225 号）,其中规定,“地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分,通过三年左右的过渡期,由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换.”2016 年财政部“财预”154 号、155 号文又进一步明确,县级以上地方各级财政部门应当将非债券形式一般债务、专项债务“纳入本地区债务限额,实行预算管理”；由政府、债权人、债务人通过合同方式约定置换成债券的时限,转移偿还义务,“偿还义务转移给地方政府后,地方财政部门应当根据相关材料登记总预算会计账”.这里虽然只规定将存量债务“登记总预算会计账”,而没有明确要求编入年度预算、决算,但个人认为,按文件规定的“实行预算管理”的要求,这一部分存量债务迟早需要以某种方式在预决算中体现.就目前而言,地方人大也可以对财政部门就其“登记总预算会计账”的情况进行监督.
最后,对于地方政府或有负债,2015 年财政部“财预”225 号文规定,“对政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务,地方政府要依法妥善处置.对确需依法代偿的或有债务,地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理.”理论上,或有负债并不直接要求政府承担偿债责任,只是在某种情况下才转化成政府债务,这时才涉及对其实行预算管理的问题,在这之前,人大监督更多应是对其进行了解和关注.
三、进一步完善地方政府债务专项报告制度
地方政府债务关系地方财政的可持续运转,也与地方经济社会发展、民生改善息息相关,因此,有关收支情况应当向社会公开,更应当主动向人大报告,接受人大监督.预算法第四十八条规定,人大对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查内容包括“预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源”,第七十九条规定,对决算草案重点审查内容包括“经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况”.据此,地方政府及其财政部门应当在提请人大及其常委会审批预决算草案时,对政府债务情况进行报告.
除此之外,地方财政部门还应当定期报告政府债务情况.2015 年,财政部出台的“财预”225 号文规定,“和省级财政部门每半年向本级人大有关专门委员会书面报告地方政府债券发行和兑付等情况.”同年,全国人大常委会审查批准了2015 年全国地方政府债务限额,全国人大财经委在相关审查报告中指出,要“建立向人大报告地方政府债务的制度”“省级人大要加强对省本级和各市县政府举债规模、结构、用途等的审查监督”“市县人大审查本级政府举债时,要对项目的用途、可行性、收益、期限等进行详细审查”“和地方各级政府财政部门应当每半年向本级人大有关专门委员会和常委会有关工作委员会书面报告地方政府债务的管理情况”.可见,要求地方财政部门每半年向本级人大常委会专项报告地方政府债务相关情况,这是国家确立的加强地方政府债务管理的一项重要制度.
实践中,政府债务专项报告制度并未得到很好落实,有的地方财政部门只在每年年初预算报告、年中决算报告中提及政府债务情况,而且内容过于简单,基本限于发行债券举借债务的几个大数.考虑到该项报告制度对于地方人大行使政府债务知情权、监督权具有重要的保障作用,个人认为,地方财政部门应高度重视并有效落实报告义务.一是报告形式,应当采取专门的书面报告.二是报告时间,应当就报告提交时间作明确规定,如可以安排在每年年中提交决算材料、年底提交预算材料的时点,这样也可以将这些材料作为人大审议预决算时的参考.三是报告内容,应涵盖所有的地方政府债务,不仅包括每年发行债券新增债务,也包括存量债务,还包括或有债务；不仅包括省本级债务,还包括市县各级债务；不仅包括债务收支总体规模,也包括债务分年限、地区、来源、用途等结构情况,还包括具体的项目建设、债务余额、还本计划、发债工作、管理措施、风险预警等相关情况.
（作者单位：福建省人大常委会财经工委预算审查监督处）
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