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杭州40年：改革和法治双轮驱动
党的十一届三中全会以来,杭州各项事业迅猛推进,经济社会快速发展,人民生活水平显著提高.这一伟大成就是杭州历届市委市政府锐意改革、不断创新的结果,同时也离不开与时俱进的法治保障.可以说,改革与法治是驱动杭州不断进步的双轮.双轮的驱动必须相互配合,齐头并进.以违背法治精神的方式强行改革,将会损害改革发展的长远大局,不利于维护安定和谐的局面.过度强调法的安定性,压抑改革,则是对法治精神的曲解,也将阻碍经济社会的持续健康发展.改革开放40年的经验表明,杭州正确地处理了改革与法治的关系,实现了双轮齐驱并进,保障了杭州各项事业又快又好发展.
回眸40年历程,与我国其他地区一样,杭州改革的步伐始于农村,率先从经营体制上取得突破,然后从农村转向城市、由经济领域有选择性地向其他领域扩展.杭州法治的发展同改革步伐一致.从改革和立法的对象角度来看,杭州40年改革与法治发展历程可以明显地分为四个阶段,这四个阶段各有重心,层层递进.
打破计划体制,培育基本市场规则（1978-1991）
党的十一届三中全会极大地解放了人们的思想,改革原来僵化计划体制的呼声逐渐高涨.改革率先在农村取得突破,安徽、四川等地相继开展以家庭为单位的承包制.当时这一具有重大开创意义的农村改革在推广上面临很大阻力.在长期以来左的政治思潮影响下,分田单干常常同私有化联系起来.在农村改革初现萌芽之际,杭州各级党委政府辨明形势、从广大人民的根本利益出发,积极响应的改革精神,出台一系列规范性文件.这些规范性文件结合杭州农村地区的实际巩固并完善了家庭承包为核心的农村经营体制,较快地实现了从包产到组到包产到户、再到包干到户的转变.总得来看,杭州是全国范围内较早完成从人民公社的“大锅饭”体制向家庭联产承包责任制转变的地区.杭州相关规范性文件的及时出台具有重要的历史意义.这些规定赋予了杭州农民较为充分的经营和收益自主权,是他们积极从事农业生产的“定心丸”,使这一时期杭州地区农副产品总产值和农民人均收入持续攀升.杭州及全国部分地区的农村经济体制改革的成功探索和制度建设为在宪法和法律层面最终确立家庭承包为主统分结合的双层经营体制奠定了实践和制度基础.
农村经济体制改革的巨大成功活跃了农村市场,促使农村大量赋予劳动力向城镇转移.改革开放初期,杭州地区乡镇私营和集体工业企业开始蓬勃发展.1991年底,全市乡镇私营工业企业3.6万家,实现工业总产值19.64亿元,集体工业企业1.06万家,实现工业总产值156.6亿元.城镇工业企业的迅猛发展激发了改革开放初期杭州企业家的创业热情,同时也增添了他们的忧虑,逐渐壮大的乡镇私营企业和其它不同所有形式的企业如何获得制度保障就成为一个重大问题.这一时期的杭州通过《杭州市人民政府关于企业兼并中有关问题的暂行规定》等政府规章和其它规范性文件,将本地自发出现的私营乡镇企业发展模式总结为“股份合作制”.这些规范确认了股份制企业的产权结构,赋予它们合法的市场主体地位,支持企业开展正常的兼并,并鼓励其它形式的企业进行股份制改革.20世纪90年代中期以后,其它地区的乡镇企业集体所有制模式逐步衰退,而股份合作模式依然运行良好,体现了该模式的优越性和生命力.杭州总结的乡镇企业股份合作制为集体经济和一部分国有企业改制提供了出路,相关地方立法也成为立法的重要制度来源.
此外,这一时期杭州还出台了上百部重要的地方性法规、政府规章,这些规范涵盖的领域广泛,主要包括货物运输、人才市场管理、外贸、外商投资、工程建设、土地使用权流转、商业合同、房地产开发、管理等方面.总体而言,这一时期杭州的改革与立法的核心工作在于破除僵化的计划体制,引入市场规则和竞争机制.改革的“破冰效果”显著,而立法的及时跟进巩固了改革的成果,培育了法治的理念.在改革与法治的双重作用下,劳动人民的潜力得以发挥,改革红利不断释放,为下一阶段的改革与法治发展创造了条件.
改革与立法加速,完善市场经济体制（1992-2004）
1992年以后,以社会主义市场经济为导向的经济体制改革持续推进.在和浙江省政策的支持下,杭州市委市政府加大力度深化改革传统经济体制,逐步扩展市场的空间.短短几年间,杭州城区出现各类商品市场百余家,成为长三角地区重要的私营市场聚集地之一.1992年底杭州全市社会消费品零售总额突破百亿元,与1978年相比增长近十倍.商品市场逐渐繁荣的背后也存在缺乏交易规则、纠纷解决困难等问题.为此,杭州在这一时期制定了数十部地方性法规和两百多部重要的政府规章,在医药、建筑、农副产品、交通、劳动力、商品交易、市场、进出口贸易、旅游等二级市场领域实现了有法可依.这些法规和规章不仅保障了交易的有序进行、降低了交易的成本,还提供了一系列扶持措施和优惠政策.在这类立法引导下 ,企业更加注重技术引进、研发和改造,使得杭州相关产业开始朝着资本和技术密集的方向转型,逐步形成了食品、化工、机械、轻纺、电子仪器、医药等主导产业.鼓励外商投资是这一时期杭州立法的另一重要领域.杭州出台包括《杭州高新技术产业开发区外经外贸管理办法》《关于鼓励发展加工贸易若干意见的通知》在内的一系列政府规章和其它规范性文件,为外资和外国技术的引入创造了良好的制度条件,实施后推动了外资的引入.至2003年,全市累计批准外商投资企业6120家,实际吸收外资56亿美元.
这一时期杭州立法的速度明显加快,初步确立了社会主义市场经济法制的基本框架,培育了本地农村和城市市场,为资本和人力密集型产业的充分发展提供了前提,也为下一阶段杭州转变发展方式、优化产业布局提供了基本物质和制度保障.从比较的视角来看,杭州的法制发展具有显著的创新性和引领性,在上述的领域内源源不断地为全国其他地区立法乃至国家立法提供可复制的制度经验.
推动产业升级、注重民生与环保（2005-2014）
2005年以后,杭州改革与法制发展进入新的阶段.构建市场经济体制的目标已基本完成,改革与立法的任务逐渐转移到提升发展传统优势产业和培育新兴产业上来.在改革与立法的双轮驱动下,旅游、金融、文化创意、现代物流、房地产等领域成为新的经济增长点,下沙开发区、余杭开发区、萧山开发区、临江工业园区、钱江开发区、余杭开发区加速发展,成为杭州经济的新引擎.尤其需要指出的是以信息产业为核心的知识型、服务型经济快速兴起,以阿里巴巴为代表的众多互联网公司集聚杭州,成为杭州经济的新名片.在此基础上,面对即将到来的数字经济浪潮,杭州未雨绸缪,提前布局,制定《科学技术普及条例》和《信息化条例》等规范,力图占领改革的前沿.
在经济总量不断扩大、财政收入大幅增长的有利形势下,杭州市委市政府在资金、技术、政策和人才等方面加大投入,大力推进民生事业的发展.与此同时,杭州在教育、文化、卫生、体育、社会保障、家庭等方面积极立法,形成了较为完善的民生法制保障体系.在改革与立法的双轮推动下,杭州民生事业取得长足进步,居民生活品质明显提升.数字经济是绿色、智慧经济,资本和人才的引入不仅需要优越的制度环境也离不开良好的自然环境.这一时期,杭州一方面大力实施“蓝天、碧水、绿色、清净”四大工程,另一方面高度重视环境保护立法,陆续制定《城市绿化管理条例》《西溪国家湿地公园保护管理条例》《西湖文化景观保护管理条例》等一系列环保类地方性法规.杭州城市环境明显改善,全市森林覆盖率达到64%,打造出了一片宜居的城市环境和青山绿水的乡村景观,为杭州的可持续绿色发展奠定坚实的基础.
这一时期杭州市委市政府高瞻远瞩选定信息产业作为城市产业发展和地方立法的重点,使得杭州在较短时间内就在全国互联网经济版图中占据重要地位,在副省级城市发展竞争中脱颖而出.注重民生和环保使得整个城市焕发出前所未有的勃勃生机和活力,对资金和人才的吸引力显著增强.从法规规章的内容来看,杭州立法的性和科学性有了显著提升,立法的主动性进一步提升,较好地实现了“用好、用足”地方立法权的目标.
改革与法治的全面深化发展 （2015-至今）
随着杭州改革与法治的稳步发展,各项事业的法治化水平有了明显提高.在这一新常态下,政府本身的法治化建设就成为新时期杭州改革与法治的重头戏.2016年以来,杭州改革与法治建设的重心转移到法治建设上来,法治杭州的建设步伐明显提速,体现在以下三个方面.
第一,依法执政取得重大进展.杭州陆续出台《关于全面深化法治杭州建设的若干意见》《杭州市深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》等重要文件.上述文件明确了重大行政决策的事项范围,要求这类决策应经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查,最后集体讨论后决定.上述文件的出台系统地规范了政府重大行政决策行为,保障了每一项重大改革议题都经过重大行政决策程序,有力推进了科学决策、决策,提高了行政决策的水平.
第二,依法行政综合改革不断深化.2018年2月杭州公布《最多跑一次改革打造移动办事之城工作要点》.该要点在总结过去一年多改革实践的基础上,提出进一步补齐短板、突出亮点的未来工作目标.这一时期杭州“最多跑一次”改革成效显著,各项行政事项的办理周期大幅缩短,极大地方便了行政相对人.2017年杭州改革实绩考核评价在全省11个设区市中居首,已连续4年全省排名第一.其中在不动产登记、上市登记、投资项目、个人办事等重点领域的改革力度领跑全省.需要认识到的是,“最多跑一次”是一场深刻的行政管理体制改革,对于提升行政机关依法行政水平具有重要意义.该项改革倒逼行政机关清理大量过时、不合理的行政审批事项,这是法治政府建设的应有之义.此外,网上服务平台的搭建,打通了各部门的数据壁垒,大幅加快了行政流转效率,避免了暗箱操作的可能,同时行政事项搬至网上也大幅提高了行政服务的透明度,这些变革均体现了依法行政的本质要求.
第三,司法体制改革引领全国.2017年8月杭州互联网法院挂牌成立,这是全国第一家旨在探索涉网案件审判的试点法院.试点一年多以来,杭州互联网法院陆续取得一系列重大阶段性成果,在借助信息化技术实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义方面成绩斐然.截至2018年8月,杭州互联网法院已受理涉网案件12074件,审结10391件,已关联当事人的案件100%在线开庭审理,庭审平均用时28分钟,平均审理期限38天,比传统审理模式分别节约用时五分之三和二分之一.杭州互联网法院试点的重要意义是为我国司法体制信息化改造提供可复制的制度经验.围绕该目标,杭州互联网法院积极开展人工智能辅助审判的应用,有效提升了自身审判体系和审判能力的智能化.与此同时,该法院还是法院管理和涉网诉讼规则创新的发起者,相继制定包括立案、庭审、证据认定、送达、执行等诉讼规则,有效地保证了试点审判工作的顺利推进.杭州互联网法院试点工作的成功大大加强了深化司法改革的信心.2018年7月,在充分总结杭州互联网法院试点经验的基础上,决定增设北京和广州互联网法院,进一步深化信息技术同司法的融合.
第四,全民守法氛围逐步形成.政府依法行政与公民普遍守法是法治社会建设的两大支撑.杭州重视全民守法氛围的培育,这主要体现在两个方面.一是打造守法教育基地.2016年12月“五四宪法”历史资料陈列馆建成开放,成为我国首家宪法纪念馆.在开放两月就已接待游客2.2万余人次,成为杭州开展全民守法宣传教育的重要平台.二是构建诚信机制.杭州制定《公共信用信息管理办法》《文明行为促进条例》等法规规章,初步构建了企业个人信用联合征信体系.杭州市政府通过同阿里巴巴等企业合作,不断扩展征信范围和应用领域.目前杭州在金融信贷、食品安全、生态环境、工程建设等重点领域建立了信用联动机制,打破了信用个人数据的孤岛,形成守法诚信褒奖和违法失信惩戒机制,有力促进了文明守法氛围的形成.
坚持深化双轮驱动,保障杭州未来发展
杭州改革开放40年的历史进程说明只有不断改革创新才能不被时代所淘汰,不负人民的重托,只有依靠法治才能真正巩固改革成果,实现长治久安.实践证明,只有在实事求是的基础上坚持改革与法治的双轮并驱,才能确保杭州又好又快地持续发展.在经济进入新常态,国家立法和省级立法逐步完善的大背景下,如何继续有效发挥改革与法治的这对双轮的驱动作用成为杭州未来发展的关键.总的来看,杭州未来的改革与法治应瞄准以下三个领域.
第一,支持鼓励人工智能等新兴产业的发展.大数据、人工智能已成为国家发展战略的重要内容.根据国务院《新一代人工智能发展规划》的要求,我国力争在2030年前成为世界主要人工智能创新中心.杭州已具有较好的信息化产业基础,未来的改革与立法应侧重于促进产业的智能化升级,构建开放协同的人工智能创新应用环境.
第二,打造智慧城市.在巩固宜居和生态城市的基础上,杭州应着力构建智能化城市基础设施,发展智能建筑、智能交通、智能环保、智能社区等版块,保障智慧城市规划、建设、管理和运营的体系化、智能化.
第三,进一步推进法治杭州建设.法治改革应进一步向纵深推进,包括全面落实依法行政责任,推动立法和行政决策的广泛协商机制,增强公共行政的透明度,持续深化智慧法院建设等.
余军系浙江大学光华法学院教授、博士生导师；冯洋系浙江大学光华法学院博士后
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