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人民币中亚区域化的国内法律制度优化路径探析
摘 要：资金融通作为“血液”贯穿于“一带一路”的“五通”规划中,它的顺利实现需要中国完善统一的国内金融体制和先进有效的外汇管理制度加以配合.人民币中亚区域化具有良好的经济基础,现有的国际法规则亦有利于人民币中亚区域化,但国内法制度供给不足使人民币在中亚地区的自由兑换受限制.要推进人民币中亚区域化,需要从统一国内金融监管立法与监管机构、参照国际标准补充金融交易规则、推动金融交易仲裁程序前置等几个路径对国内法律环境进行优化.
关键词：人民币中亚区域化；国内法律制度；优化路径
中图分类号：F822.1文献标识码：A文章编号：1006-1894（2018）03-0072-12
一、引言
世界经济体系正面临诸多的机遇和挑战,全球的贸易与投资规模和质量增长速度缓慢,在此背景下,多边贸易体制下的国际规则体系与监管力度有待加强.2017年5月14日,中国举办的“一带一路”国际合作高峰论坛在公报中反复重申,要在公平竞争和尊重市场规律与国际准则基础上,全力助推全球经济增速、贸易投资规模扩大.论坛围绕新确立的“五通”为主题形成的主要涵盖政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通的270多项具体成果中,涉及资金融通的成果就多达54项.中国对于“一带一路”的推崇和付出的努力都说明这一倡议对中国融入全球经济并获得话语权和规则制定权至关重要.资金融通作为贯穿“五通”的血液,它的顺利实现离不开国内金融体制改革和具体外汇管理制度的完善.
一国货币的国际化不仅是作为具有流通、计价和储备功能的一般等价物的空间位移,也涉及货币发行国的政治主权、经济主权的重要涉外活动.因此,对货币国际化问题的研究不仅是学者关注的焦点,也是各个政府机构决策研究的重点.国内外针对货币国际化的相关研究成果近年来不断增多,主要集中在对国际货币的定义（Kenen,2009；李瑶,2003）、货币国际化的条件（Rey,2001；方兴起,2011）、货币国际化的影响（Blinder,199；Kannan,2009；MaziadandFarahmand,2011）以及国际货币的地理分布（HeandKorhonen,2016）等几大领域.
近年来针对人民币国际化的研究与文献日渐增多,相关研究领域主要涉及：（1）人民币国际化的实现路径与角色定位.如Xiang（2015）认为人民币国际化会因国际货币体系的发展惯性而遵循“周边化—区域化—国际化”路径；程贵（2016）认为中国应当改善贸易结构,促进产品多样化和互补性,借鉴上海自由贸易试验区的制度改革,在中亚优先试行人民币区域性可兑换.（2）影响人民币实现国际化的重要因素.Chao（2016）提出中国实质性经济增长与稳定的币值是其能与东盟合作并推进人民币国际化的积极因素.Zhang和Tao（2016）构建“SLCapproach”架构,分析出影响人民币国际化的决定因素主要是“规模—流动性—信用度”.（3）人民币国际化与中国资本市场开放、金融改革的关系.Aizenman（2015）认为,一个理想的、支撑商业与金融交易的国际货币应当具备的优点包括：流动性、安全性、可自由兑换（以降低交易成本）、有自由而强大的金融市场为后盾且保证足够的发行量.因此,要求中国资本市场进一步开放,中国的金融改革势在必行.
综上所述,本文将国际货币视作一国对外货币主权的承载客体,其上附着一国经济政策、法律权利义务分配与市场的自然规律影响,是承担着跨国结算、计价与储备职能等国际公认的一般等价物,也是一国与他国政治与经济主权博弈的产物.而国内外研究主要集中在从经济规律和基础理论角度出发,将人民币国际化、人民币在中亚或东盟的区域化作为经济现象来研究,有少量研究从具体的中国外汇管理制度层面规划人民币国际化进程,而将区域定位至中亚的人民币区域化法律制度建设研究则基本没有.中国外汇管理制度与人民币国际化之间的冲突如何均衡,即如何在对资本项目下人民币的兑换及人民币汇率等具体管制措施进行完善的路径下,保证人民币实现区域化？这是值得思考的问题.
二、人民币中亚区域化的国际背景
（一）人民币国际地位稳定上升
2016年10月1日,人民币正式成为国际货币基金一篮子货币,其在国际贸易与外汇市场交易中的重要地位得到了国际货币基金组织（以下简称“IMF”）的明确认可.首次参与货币篮子权重分配,人民币占比达10.92%,在一篮子货币中位居第三,仅次于美元和欧元,这足以说明我国在IMF这一重要的国际组织中的地位实现了突破性上升.
2017年6月21日,摩根士丹利资本国际(MSCI)确定将222只人民币普通股票（以下简称“A股”）大盘股纳入MSCI新兴市场指数与全球指数,占全部A股权重的5%,占MSIC新兴市场指数权重的0.73%.经国内研究机构测算,这将给中国市场带来约44亿美元的新增资金,这些资金的流入总体上是对人民币国际化进展的基本利好.上述情况从一定程度上证明,人民币和以人民币认购和交易的A股市场获得了世界主要经济体和评价机构的认可,人民币国际地位稳步上升.
（二）“一带一路”沿线国家对人民币需求量剧增
尽管全球贸易与投资增长低迷,中国的进出口贸易与投资在国际市场中的作用仍不容忽视,中国全年货物进出口规模和吸收、对外直接投资总量在全球占有巨大份额.最新数据显示,2017年上半年,中国与“一带一路”沿线国家贸易额达到了5,115亿美元,同比增长11.4%,占全国贸易总额27%.中国企业对“一带一路”沿线国家累计投资66亿美元,与沿线国家新签订的承包工程合同额是714亿美元,同比增长38.8%.以2016年全年完整统计数据为例,中国与“一带一路”沿线国家间的双边贸易额与投资规模均有所增长,这均为人民币的流通提供了新的增长点,对人民币的需求量进一步增加,具体情况见表1.
（三）人民币国际化发展空间较大
人民币国际化的程度可以通过人民币国际化指数（简称“RII”）来反映.据中国人民大学货币研究所2017年《人民币国际化动态与展望》分析,2013年第一季度至2016年第四季度的测算结果总体保持上升趋势,2017年第一季度RII测算值为3.04%,2017年底将升至3.08%（图1）,美元、欧元、英镑和日元国际化指数测算值分别为53.66%、21.36%、4.01%和4.07%（图2）,这表明人民币短期内追赶英镑与日元国际化指数尚有可能,若要与美元和欧元的国际化程度并驾齐驱,还需更加努力.
2017年6月14日,欧洲央行宣布增持价值5亿欧元的人民币作为外汇储备,同时抛售等值美元资产,人民币作为他国外汇储备数额增加至8.5亿美元（见图3）,但占比仅1.07%,与其他主要国际货币相差较大,发展空间巨大.
（四）人民币币值波动稳健可控
2005年中国实施汇率机制改革以来,人民币对美元整体上呈升值状态,2008年下半年至2016年上半年,由于国际金融危机,同时受国内外汇管理制度改革影响,人民币升值放缓,“8·11”汇改后,人民币总体上表现为宏观可控与稳定贬值趋势（见图4）.因此相对于多数币值较低且波动不稳的中亚国家来说,人民币的稳健发展能够成为其将人民币作为规避汇兑风险的贸易与投资计价结算的优势因素（见表2）.
三、人民币在中亚区域化的经济基础与制度环境
（一）经济基础与传导机制
根据货币搜寻模型,一国经济体量即其对外贸易与投资规模与其货币成为对外贸易结算甚至投资计价的通用货币的可能性呈正相关趋势.目前,美元依旧是中国与中亚5国间贸易结算与投资计价的主要媒介,而人民币的使用比例有限.中国对中亚5国每年的直接投资规模基本上稳定增长,给人民币国际支付能力的提升提供了重要的经济基础与实现渠道.中国对中亚国家以对外贸易为主的经常项目的人民币结算所占比例明显较大,新疆作为中国首个启动跨境投资人民币结算的试点省份,自2010年至2013年10月底,跨境人民币累计结算量达到1,058亿元,其中经常项下累计人民币结算达954.51亿元,资本项下累计人民币结算达103.35亿元.相对而言,包括直接投资、证券投资和对外贷款在内的资本项目实施过程中,人民币的结算比例偏低.
除经济体量外,金融市场所在主权国家政策上的支持与合作也相当重要.如中国与中亚5国以签订双倍货币互换协议之行为,扩大了本国货币在贸易投资中的使用范围（见表3）.
人民币在中亚区域化传导遵循的机制应当是：人民币中亚区域化的原始动力源主要是中国与中亚国家间日益扩大的贸易与投资规模,使中亚地区贸易投资主体对人民币结算、计价的要求提高,对人民币资产持有的意愿水平提升,同时由于人民币成为一篮子货币,提高了自身的国际认可度,且人民币对美元的汇率稳定可控,中亚地区机构将人民币作为储备的意愿增强,使人民币在中亚地区整体需求量扩大,这又进一步促使中国对内开展金融体系与监管制度改革,对外扩大人民币供应量,以满足不断增加的贸易与投资对人民币的需求,同时进一步扩充中亚地区人民币结算与其他业务的机构与产品,建立跨境人民币投融资平台,促进中国与中亚地区间的贸易投资便利化,最终实现人民币区域化目标,为丝绸之路经济带建设提供有利的帮助（见图6）.
（二）人民币区域化的法律制度环境有利有弊
1.国际规则要求国内放宽监管,有利于人民币国际化
第一,IMF规则要求更加宽松的外汇监管环境,有利于人民币国内外汇管制规定的放松发展.中国是IMF创始成员国之一,因此中国国内货币法律制度的执行与改革应当与IMF协定的原则与宗旨保持一致.IMF协定第一条第三款明确规定了其宗旨,即促进货币的汇价稳定,保证会员国间外汇安排遵照国际秩序,对恶意竞争性的外汇贬值进行法律规避；第四款指出其另一基础宗旨是清除阻碍世界贸易发展的外汇管制.同时,依据IMF协定第十四条第一节和第二节规定,如果在加入IMF前,某国已在国内制定了对国际经常项目下资金汇兑、支付与转移的限制性规定,则该会员国有权选择实施过渡性措施,在一定期限内继续实施已有规定,但也同时规定,每年该国要与IMF对是否继续采取限制性外汇政策进行磋商与变更,且选择过渡性安排的会员国在制定国内的外汇政策时,需要满足IMF宗旨的基本要求,如果条件成熟,应当即刻与其他会员国合作,在商业与金融领域采取有效措施,使国际间支付实现便利化,保证形成稳定的汇率机制.尤其是,一旦会员国相信自己在取消此种外汇限制后已能解决自身存在的国际收支问题,而不会导致过分依赖IMF的普通资金时,应立即取消在本节规定下所维持的种种限制.由此可见,在国际法大环境下,国际组织对各国货币的外汇管制持否定态度,说明中国的外汇管制规定必将朝着放松的方向发展,这为人民币国际化提供了良好的制度环境.
第二,银行业监管国际标准促进国内监管规则统一,引领人民币安全“走出去”.中国是巴塞尔委员会成员之一,即便该委员会没有任何凌驾于国家主权之上的正式监管特权,在其框架下产生的任何协议没有普遍适用的法律约束效力,但却积极地为各国国内银行的监督管制及国与国之间银行业的广泛合作提供了宽泛的监督管理标准和指导原则,在鼓励采用共同方法和标准的基础上,尊重各国依据自身情况制定具体的法律法规或执行其特定的措施与安排.目前中国国内银行统一执行依据《巴塞尔协议Ⅲ》制定的《商业银行资本管理办法（试行）》,这为人民币国际化过程中的银行业监管奠定了高标准的国际化基础,为人民币进一步实现其各项国际货币职能时可能遇到的各类金融与银行风险监管问题提供趋同化的合作依据.
第三,中国“入世”承诺的兑现,将进一步放开国内资本项目下人民币汇兑业务管制.中国在2001年加入WTO时签订的《中华人民共和国加入议定书》第七条关于非关税措施的承诺中,中国做出取消并且停止实施通过立法等措施来实现国际收支与外汇平衡之承诺.此外,中国也将不执行设有此类要求的合同条目,并在附件9中对人民币汇兑流通等金融机构具体业务承诺了详细的市场准入限制和国民待遇限制的取消时间.因此,中国为兑现“入世”承诺,必将参照执行WTO相关国际法规则,逐步放开对资本项目等国际金融服务业务的管制,这也将为人民币国际化营造良好的发展环境.
2.国内法律制度不健全,人民币自由兑换受限制
据国家外汇管理局统计,截至2017年6月30日,中国现行有效外汇管理主要法规共217项,其中综合性管理法规21项,经常项目外汇管理25项,资本项目外汇管理法规77项,金融机构外汇业务监管法规43项,人民币汇率与外汇市场监管法规19项.总体来说,中国国内法对外汇的管理涉及范围广,多为中国人民银行、国家外汇管理局等国家机关发出的规范性文件,因此法律位阶偏低,整体制度水平不高,但管控却严格,对人民币实现可自由兑换造成了制度障碍.
第一,中国内部金融基础设施建设与金融服务水平不足,金融体系不成熟,使人民币跨境循环的规模与速度遭受负面影响.以金融法律基础设施为例,在立法层面,我国与金融领域相关的法律法规如《中华人民共和国担保法》（1995）、《中华人民共和国票据法》（1995）等都是20世纪末通过施行的,期间仅修订过一次甚至从未修订过,2005年和2015年两次国内大型金融改革也并未更新修订,这并不符合法理上对法律规则制定的前瞻性特点和要求,也不能适应中国在国际贸易与投资过程中出现的各类新情况对法律法规的援引需求,无法配合中国近几年金融改革和金融创新的步伐,需要加快修订相关法律法规.司法层面,中国与金融监管配套的仲裁制度公布执行已久,以《中国国际经济贸易仲裁委员会金融争议仲裁规则》（2005）为例,自制定实施以来,中国的金融市场不断发展创新,新的金融产品层出不穷,当事人的金融争议种类不断增多,但金融交易当事人对该规则并不了解,不具备足够强的仲裁意识,在金融交易时签订的格式合同中也多采用的是诉讼条款,而并没有仲裁先行的习惯,尤其是在银行、证券等主要金融领域中表现更突出.
第二,中国国内金融领域的法律法规对具体金融交易活动的管制松紧不一.对于经常收支项目下的外汇流转,中国基本上采取完全放开政策,而对资本项目下的外汇流转则制订了一系列规范来进行管控.1996年国际收支经常项目下人民币是可自由兑换的,但是中国对外贸易和投融资活动规模骤增,金融市场主体与产品不断发展,我国加入国际组织并努力融入区域经济共同体等现实,都从客观上要求人民币早日实现资本项目下可兑换,这也是中国欲通过汇率制度改革推进人民币国际化进程中不可避免的原则性问题.根据国际货币实现自由兑换的一般进程,一国实现国际收支经常项下的货币自由兑换后,进一步推动资本项下的本币自由兑换大致需要少则15年、多则20年的实现周期.根据IMF的统计,目前中国完全或部分放松法律监管的资本项目有近30项,接下来面临的就是如何采取措施使部分项目逐步实现开放.
受《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国直接投资外汇管理规定》等国内外汇管理制度限制,目前人民币在资本项目下并未实现完全的可自由兑换.人民币初入国际货币篮子,直接实现完全可自由兑换在制度层面上并不现实,也会使银行对国内金融市场的管控失去重要抓手.因此,借由丝绸之路经济带的建设,将人民币资本项目下可自由兑换扩展至与中国地缘联系最近且贸易投资关系十分密切的中亚地区,是我们可以选择实施的下一步阶段性措施.所以,中国国内金融体制尤其是外汇管理制度的进一步改革至关重要.
四、人民币实现中亚区域化的国内法律制度优化具体路径选择
如前所述,无论是在国际平台还是国内战略方面,人民币国际化的经济承载基础都在不断夯实,环境也在不断优化.根据上述传导机制可以看出,扩大人民币需求量与完善人民币国际货币职能这一要求主要是通过客观市场的硬性驱动而形成的,但主观上的主权政府货币当局与立法机构的政策与立法决策对其也有不可忽视的重要影响.根据对人民币在中亚实现区域化的经济基础与法律制度环境的梳理与分析,笔者认为人民币实现充分区域化的整体环境优化路径如下（图7）.
（一）统一国内金融监管立法与监管机构.中国现行的金融立法和与之相适应的金融监管体系均实行分业经营,现阶段中国对金融市场与交易主体的监管实行“一行三会”分业监管,即由中国人民银行与银监会负责货币供应与储蓄利率等相关规则的制定与业务监管,由证监会负责监督证券市场等金融产品的交投活动,由保监会单独对与保险有关的日常业务进行管理,这与进入中国的境外金融机构大多在境外实行混业经营的情况相悖.哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和吉尔吉斯斯坦均实行统一的金融监管体制,即银行、证券、保险等金融业务实行混业调控与监督,为投资者权益提供配套保障.其中,哈萨克斯坦设立金融市场及金融机构协调与监督局为国家金融调控全权机构,其他几国的金融市场则由银行统一监管.这与中国监管体制截然不同,双方对接存在基本制度的冲突,是人民币国际化实现进程中体制层面的障碍.同时,中国尚未制定统一的《金融监管法》,未建立单一的金融监管机构,而是通过行政手段将金融监管部门机械地联结起来,共同对金融业进行监管,实行在分业监管体制基础上的部际监管联席会议制度.因此,与人民币发行和流通相关的所有环节应当作为一个整体流程被纳入金融监管立法,由统一的国家机构进行监管.这样便于国内金融监管制度与国际监管准则对接,为境外金融机构进入人民币市场提供统一范式,降低其出入我国金融市场的法律制度成本.
（二）参照国际标准补充金融交易规则.中亚较成熟的金融交易市场当以哈萨克斯坦为首,其金融交易市场完善,除基本的外汇、国际与国家有价证券市场外,也有债券市场和金融衍生品市场,交易规则参照国际标准程度高,内部机制高度统一,为金融交易主体提供了完善的交易平台与服务.国际标准纳入国内市场交易规则这一路径作为统一国内金融监管立法与监管机构的补充,在中国特色社会主义市场经济体制下,若难以通过专门立法一次性解决因为行政体制而造成的市场分割,则应配合上述金融监管立法的制定,整合债券发行和交易管理体系,引进国际通行金融交易规则,逐步补充和完善金融产品发行和交易的规则,循序渐进地统一两岸市场,以助于整体人民币市场内部机制的完善.
（三）推动金融交易仲裁程序前置,与诉讼救济合理衔接.金融交易当事人对中国现行金融争议仲裁规则不够了解,多采用诉讼方式解决争议,这一方面增加了当事人的纠纷救济成本,另一方面也给司法机关带来了更大的案件负担与司法成本.因此建议在金融交易争议解决途径中,将仲裁作为前置程序,在金融交易的格式合同制作与签订时,让金融交易主体充分意识到可以将仲裁作为首先的救济方式,避免通过耗时长、程序复杂且成本高的诉讼方式进行救济.同时也可以采取根据不同争议焦点与标的额度分类设置仲裁前置程序的方法,使仲裁程序与诉讼救济合理衔接,提高救济效率,保护争议双方的金融资产与合法权益.
（四）增加人民币自由兑换试点,逐步放开资本项目下外汇管制.中亚5国中,除乌兹别克斯坦仅实行经常项目下可自由兑换外,其他4国货币基本实现全面的可自由兑换,为各国经常项目与资本项目经营活动的顺利开展提供了自由流畅的制度保证.而目前人民币并未实现全面可自由兑换,仅有上海自由贸易试验区作为人民币可自由兑换的试点区域,其间以资本项目可兑换、内部金融市场对外开放、利率由市场决定及人民币国际货币职能完善等领域作为核心改革内容的先行先试机制.目前试验区内的金融监管体系已经形成了宏观审慎和风险可控的基本状态,金融对外开放与金融产品和服务创新机制也已基本成型.建议增设人民币自由兑换的试点地区,可以以中国新疆为试验平台,引入上海自由贸易区的改革机制,促进新疆的“丝绸之路经济带”核心区五大中心之一的金融中心建设,逐步放开资本项目下的外汇严格管控.
（五）推动人民币在岸汇率市场化,加快在岸离岸人民币金融市场对接.中亚5国除哈萨克斯坦外与中国均无直接业务结算关系,即需要以美元等第三国货币为媒介与人民币进行贸易与投资计价结算.而人民币在岸市场与离岸市场的汇率形成机制不同,在与中国企业结算时汇率风险较高,不利于贸易互动、资本流动与交易.在人民币成功成为“一篮子”货币后,国际投资者与IMF特别提款权货币篮子间、与中国的市场发展和总体经济形势间的利益联系随之密切,中国决策层的具体货币政策以及人民币发展趋势将受到更广泛的关注,经济全球化背景下的国内与国际市场间的货币流动与交易互动频率将会增加,这都要求人民币的汇率和利率与国际市场挂钩,要想使人民币真正成为国际货币,在岸和离岸市场的汇率形成机制必须要共同市场化,以此降低人民币资产投资者交易过程中的汇兑费用与风险,提高其人民币资产持有意愿,不断提升人民币国际化水平.
五、结语
中国的国内金融监管与汇兑管理法律制度体系水平偏低且开放程度低,这不利于“新丝绸之路经济带”基础设施建设的项目融资和后续发展,也不利于人民币实现充分区域化乃至国际化,能够从根本上解决此类经济问题的途径则是法律制度体系的变革与重构.人民币成为国际货币的进程是曲折的,需要我们循序渐进地完成.这当中的市场调节与政府监管必然会产生冲突或不协调,要求我们在平衡关系的同时,做好长远的改革规划,使人民币在相对宽松而缓和的环境中逐渐实现区域化和国际化.
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（责任编辑：金孝柏）
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