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香港半教育智库的体系、特征和功能
余晖
（英国伦敦大学学院,伦敦WC1E6BT）
摘 要：20 世纪80 年代以来,香港逐渐形成了完备的半教育智库体系,在政策制定中发挥着重要作用.香港政府对于政策咨询和多元利益诉求的重视造就了半智库的两大特点：第一,“半”属性；第二,兼具“专家智慧集合体”与“利益诉求集合体”的属性.香港半教育智库的功能在于提供“专家智慧”、整合利益诉求、体现程序、进行政策宣传.
关键词：教育政策制定；政策咨询；智库；教育统筹委员会；利益相关者
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2016）12-0013-04
一、香港半教育智库的体系
自1920 年香港首家专门化的教育政策咨询机构“教育咨询委员会”设立以来,经过近一个世纪的发展,香港已经形成了完善的半教育智库体系.这一体系形成的标志是1984 年教统会的成立,除此之外还有十余个重要智库,各司其职,负责不同领域的政策咨询,专业化程度高.
这一体系的发展沿革如下：在20 世纪80 年代之前,港英政府就已设置若干教育政策咨询机构,如教育委员会（1920）、大学教育资助委员会（1965）、课程发展委员会（1972）,然而,由于当时这几个机构并未形成一个覆盖各级各类教育的完整体系,并且对全港教育政策缺乏全方位的影响力,因而只能代表半教育智库体系的萌芽阶段.到了1982年,《香港教育透视——国际顾问团报告书》建议建立一个“教育统筹委员会”（以下简称“教统会”）：“统筹委员会收集教育委员会、职业训练局、高等教育策划及资助委员会（或保留原有大学及理工教育资助委员会的称号）的意见和建议,加以研究后,即向总督会同行政局提供综合的意见”.在这份报告书的影响下,教统会于1984 年成立.此后,香港政府又陆续新增了一些半教育智库,如师训与师资咨询委员会、语文教育及研究常务委员会等,教统会负责协调这些委员会的工作,使之成为一个结构相对完善的体系.
教统会位居香港半教育智库体系的核心,长期发挥着“统筹（而非指导）其他若干咨询委员会工作”的重要职能,就教育领域各个方面的问题向教育行政部门提供政策建议.自成立以来,教统会陆续发布了一系列深刻影响全港教育政策的报告书,如自1984 年至1997 年的1-7 号报告书以及进入新世纪后发布的后续报告.这些报告书对香港的教育体系进行了全方位检讨,大多数被教育行政部门采纳.在组织结构上,教统会是一个非法定的、独立运行的半组织,其经费由政府提供,委员均由政府委任,成员包括11 位非当然委员和8 位当然委员（均为各重要半教育智库的主席）和主席、副主席各1 人,以及1 位由教育局官员担任的秘书.
除教统会外,还有若干重要半教育智库：大学教育资助委员会（1965-）是全港高等教育领域的权威智库,其职责是评估大学的经费需求、协助大学拟定经费使用计划、向政府提出拨款的建议.课程发展议会（1972-）是香港课程教学领域最全面、专业的智库,其成员大部分为中小学各科教育专家以及学校管理专家,其职责是就课程发展事宜向政府提供建议.语文教育及研究常务委员会（1996-）是香港语言教育领域的智库,其宗旨在于搭建一个融合政策制定者、语文教育专家、教育专业团体代表、一线教师、教育工作者、商界人士、大众媒介和家长等各个群体的咨询平台.师训与师资咨询委员会（1993-）是香港教师教育领域最重要的智库,其主要职责在于为政府提供师资培训方面的政策建议.职业训练局（1982-）是香港规模最大的专业教育培训机构及智库,其主要职责是对职业教育政策及现状提出意见、制定推行各种技术人员的训练计划、管理工业学院和工业训练中心.
需要注意的是,智库的设置方式较为灵活——以常设性智库为主,兼有非常设性智库.非常设性的临时智库旨在补充常设性智库的工作,为某些特定的新兴、综合性问题提供政策方案,从而灵活处理一些新兴、综合的政策议题.
二、香港半教育智库的特征
（一）“半”属性
一方面,半智库具有色彩,与政府合作关系密切,其咨询建议可传递至教育政策制定最高层：智库由政府设立,其成员由政府委任（其中,咨询组织成员由香港行政长官直接委任,其他咨询组织成员由教育行政部门委任［1］）,经费由政府提供,并且其成员中的部分“当然委员”来自政府部门.这种色彩使得其与教育政策制定者建立起密切的合作关系.在教育智库与政府的关系中,“合作性大于冲突性”是一大特点,这一点从智库与各类教育工会（如香港教师会和香港教育专业人员协会）的区别中就可以看出.政府设立半智库的目的是辅助自身工作而非与自己“唱反调”,并且智库的成员均由政府委任,因此智库与政府之间极少有激烈冲突；而教育工会组织成立的初衷在于维护特定利益相关者群体（如教师、校长或民办学校）的权益,由于政府政策往往难以同时满足所有群体的利益诉求,教育工会与政府的对抗是不可避免的,有时甚至表现为、游行等激烈形式.［2］
另一方面,半智库与政府保持着一定距离,并维持着自身的相对独立性.智库本身并不属于教育行政部门的组成部分,而是属于独立运行的非法定组织,大部分智库并无行政职权或是分配资源的职权,并且绝大部分成员并非政府专职公务员（其成员由学者、校长、教师、教育团体成员等人士义务兼任,当然各教育智库均会保留少量官守成员,以实现咨询过程的多方参与）,因此智库与政府的关系是一种合作关系,而非科层制下的领导关系.在实际工作中,智库的运行具有相对独立性,较少受到政府的干预,政府在与智库的互动中主要起到提供政策议题、把握智库工作方向等宏观调控方面的作用.
（二）“专家智慧”与“利益诉求”的双重集合体
美国公共政策学家林德布罗姆认为,一项完善的政策必定既包含了科学规划与理性分析,同时也是利益的博弈与妥协的结果.［3］香港的半教育智库便兼具“专家智慧集合体”与“利益诉求集合体”的属性.这些智库大多以委员会的形式运行,即使该机构并不以“委员会”命名（如职业训练局、课程发展议会）.委员会通过调研、数据分析、研讨会等方式产生政策提案,并以委员会整体名义提交,在此过程中委员们的权限和参与度较高.
委员会的“专家智慧集合体”属性主要体现在：其成员多为一线教师、学校管理者、教育研究者、教育行政官员和工商界人士（以本届教统会为例,其21 名委员中有18 人为资深教育工作者、教育研究者、教育行政部门官员或教育团体领导者）,作为资深教育工作者的代表,发挥着理性分析的功能,通过专业的分析提供科学的政策建议.
委员会的“利益诉求集合体”的属性主要体现在：自20 世纪80 年代以来,香港的政治化程度迅速提升,公民的政治参与度提高,为利益相关者团体提供了多种直接影响甚至参与政策制定的渠道.对立法会、半智库进行“渗透”便是其中的重要渠道.一些代表接受教育局委任成为半智库成员,从而获得了直接参与教育政策制定的机会.例如,本届教统会中的11 名非当然委员有6 人为利益相关者团体领导人,如香港教育工作者联会副主席、香港教育专业人员协会副会长等.
三、香港半教育智库的功能
（一）提供“专家智慧”（Expertise）
在香港,半教育智库所提供的政策方案体现在其报告书中,报告书是政府制定政策实施细则的“模板”,在教育政策制定中具有重要的地位.在报告书的形成过程中,智库通过汇集教育研究者、教师和教育管理者的智慧以保障报告书的科学性,事实上,智库的成员大多为资深教育专业人士.通常,报告书的形成需要经历长时间的调研、分析和讨论,主要包含“拟订-咨询-检讨-提交”等四个阶段.［4］在报告书的形成过程中,智库会成立专门的工作小组,通过实地调研、访谈专业人士、数据分析、收集和分析公众意见、出国考察、会议讨论等多种形式凝聚“专家智慧”.为便于智库获得充足的资源以聘请研究人员开展研究,政府还通过“优质教育基金”为其提供资金保障.
（二）传递与整合利益诉求
香港的教育政策制定过程具有开放性、包容性和参与性的特点.总体而言,香港地区的教育政策制定是一种政府主导下多主体共同参与的活动,各方利益相关者能够对政策制定产生间接或直接的影响,而半智库恰恰为利益相关者团体代表提供了一个相弈的平台,具有整合利益诉求的功能,这也是其区别于那些仅以提供“专家智慧”为宗旨的智库的主要特点.在半智库中,利益诉求的整合主要通过吸收各方利益团体代表得以实现：在其报告书的形成过程中,内部的利益团体代表通过不断地博弈最终将达到一个“平衡点”,体现在报告书的政策建议中.由于最终的政策文本在出台前已经过智库内部利益相关者和政府的反复磋商,因而较易为各利益相关者群体所接受,这种整合了多元主体利益诉求的政策往往具有较强的合法性.在实践中,一些教育领域中较有影响力的利益相关者团体（如教育工作者联合会与香港幼儿教育及服务联会）的领导人常常被委任为重要的半智库成员.
（三）体现程序
无论智库的建议是否最终被采纳,也不论政策方案最终是否具有真正的科学性,作为一种程序性,政策咨询活动本身便是合法性的应有之义.“在这个过程中,政策可以是好政策也可以是坏政策；政策可以成功也可以失败；政府又是可以聆听民意优势也可以不听；但政府却最终在认受性方面积累了愈来愈厚的本钱.”［5］现任教统会委员B 在接受本研究访谈时印证了上述观点：“Legitimacy 的概念是一种比较深层次的政治艺术（政治手腕）,因此,不光是政府实际做了什么很重要,民众觉得政府做了什么也同样重要……教育政策咨询委员会的报告书就使得民众觉得政府进行了大量的咨询,能够维持港府的合法性.”
（四）进行政策宣传
现代智库的一项重要职能是为政府政策进行宣传、制造舆论.［6］“进入了决策机制的‘民间’人物,由于实际上已在直接地影响着一部分的教育政策,就不能再纯粹以反对派的心态从事”［7］,当一项经过咨询的政策方案进入执行阶段后,智库成员通常会较为积极地对其进行宣传、解读和辩护.由于半教育智库成员（如教统会委员）在香港本地通常享有较高的声誉和地位,因而能够很好地发挥政策宣传的作用.正如现任教统会委员B 在接受本研究访谈时所言：“经过咨询的政策在出台之后,当其受到攻击时,教统会的委员们会很自愿地站出来替政府解释,因为委员们认为‘这件事我也是有份的’,这也就使得政策的决策过程和实施过程有了很多的‘润滑剂’.”
四、对中国内地教育智库建设的启示
（一）营造适宜咨询的政策环境
教育智库的功能发挥离不开适宜咨询的政策环境.在香港,政府营造了具有开放性、包容性和参与性特点的教育政策环境,为智库功能的发挥提供了有利条件.与香港相比,内地的教育政策环境则更多地呈现出封闭性、排他性、垄断性的特征：政策制定参与人员成分单一,主要是具有背景的人员,缺少政策研究者、咨询机构和利益相关者的参与,来自一线基层的声音过于微弱［8］,类似于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》制定中的大量咨询活动在实践中并不多见.需要注意的是,内地与香港地区在政治文化和教育行政体制上存在着一定差异,因此在借鉴香港经验时不可盲目照搬,而需要在承认并维持现有体制的基础上进行渐进调试（Muddling Through）［9］.
（二）构建以“国家教育咨询委员会”为核心的专业教育智库系统
在香港地区,以教育统筹委员会为核心的半智库系统覆盖了教育领域的各个方面.在内地,随着2010 年国家教育咨询委员会的成立,教育智库建设呈现出良好的前景.但由于起步较晚（主要始于20 世纪80 年代）,目前尚未形成一个专业性的教育智库系统：缺乏专门性的、以直接服务于政策制定为主要任务的智库,政策咨询力量缺乏有效统和.例如,虽然现有的各级教育科学研究所、教育行政学院、教育学会均在不同程度上发挥着政策咨询的职能,然而,上述机构并非专门化的智库,直接服务于具体政策制定的咨询活动在一定程度上只是其“副业”.下一步的发展方向是构建一个以国家教育咨询委员会为核心,包含教师教育、高等教育、职业教育、学前教育等专业性智库在内的专业性教育智库系统.
（三）完善智库参与政策咨询的制度保障
在香港地区,智库的运行得到了有效的制度保障：教育行政部门有着主动咨询的传统,同时,教育政策文本的形成需经历一套明确的程序.而内地的教育政策制定则具有较强的随意性,缺乏明确的决策系统和咨询机制.对此,教育行政部门需明确政策咨询的流程以及自身与智库的分工,并通过规章文件的形式加以明确.未来的改革可从以下几个方向入手：首先,推行重大政策制定中的“先咨询,后决策”制度,将咨询环节定为重大政策制定的必经环节.其次,建立常规政策咨询机制,由政府官员会同智库成员定期进行研讨,将有价值的问题纳入政府议程.再次,完善智库政策咨询工作的流程,在调查研究的基础上形成政策方案,并在收集、分析、整合民众意见的基础上形成最终政策文本.
（四）营造教育智库的内部氛围
香港的经验表明,营造教育智库的内部氛围对于其功能的发挥具有重要意义：一方面,智库的“凝聚专家智慧,提升政策科学性”功能需要以严谨的科研活动作为基础,而科研成果的质量取决于研究者们独立思考与观点碰撞的深度.另一方面,智库的“传递与整合利益诉求,提升政策的合法性”功能需要以多元利益相关者间的平等对话、相互理解作为基础.而智库内部的氛围能够保证不同的利益相关者代表平等享有发言权、充分表达自身利益诉求,在政策咨询方案的形成过程中充分进行利益诉求整合.
参考文献：
［1］香港教育统筹局. 教育行政和咨询组织检讨咨询文件［R］. 香港：教育统筹局,1998.
［2］颜明仁. 战后香港教育［M］. 香港：学术专业图书中心,2010：32.
［3］［美］查尔斯·林德布洛姆. 决策过程［M］. 上海：上海译文出版社,1988.
［4］香港教育统筹委员会. 第五号报告书：教师专业［R］. 香港：教育统筹委员会,1992.
［5］［7］程介明. 政治变动中的香港教育［M］. 香港：牛津大学出版社,1995：25、34.
［6］陈振明,等. 政策科学——公共政策分析导论［M］. 北京：中国人民大学出版社,1998：112.
［8］周洪宇. 建立更加完善的教育决策咨询机制［J］. 教育研究,2009,（11）：12.
［9］Lindblom,C. The Science of“Muddling Through”［J］. Public Administration Review,1959,19（2）：79-88.
（责任编辑：杨玉；责任校对：徐治中）
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