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多方位强化行政规范性文件的法治精神
曹红
摘 要：规范性文件分为立法性文件和非立法性文件,后者主要指行政规范性文件,其法律效力低于立法性文件.近年来,各地各级行政机关制定的行政规范性文件不仅数量多,而且在内容和程序上多有不合法、不合理之处,极大地损害了地方政府的公信力和权威性.只有依法行政、简政放权,转变政府职能,构建服务型政府,才是强化行政规范性文件中法治精神的根本途径,其中各级领导干部在推进依法行政、依法治国的进程中发挥着重要作用.
关键词：行政规范性文件；法律效力；简政放权；服务型政府；法治精神
一、行政规范性文件的概念和属性
法律、法规和规章以外的“规范性文件”是我国《立法法》中未作规定,但在法律实践中对公民权利和义务产生重大影响的法律文件.规范性文件有立法性文件和非立法性文件之分,后者主要指的是行政规范性文件,通常以命令、决议、决定、公告、通告、通知和意见等文种名称出现.行政规范性文件是行政主体实施行政管理行为的重要依据,其内容直接关系到公共利益、社会秩序和公民切身利益,在社会生活中广泛存在和适用.
长期以来,无论是制定和发布行政规范性文件的行政主体,还是遵守和执行行政规范性文件的社会公众,对它的认识存在一些误区,要么将其视作法律,要么认为其与法律具有同等效力.目前在我国行政法学界并未对行政规范性文件这一概念做出统一、权威的解释,但可以通俗地理解为：行政规范性文件是有别于行政立法文件的、由行政机关发布的一种具有普遍约束力、对公民权利和义务产生重大影响的文件.由于行政规范性文件只是对法律的具体执行,即贯彻落实,因而,行政主体制定关于行政管理方面的行政规范性文件的行为属于行政行为中的抽象行政行为而非行政立法行为.从法律角度看,行政规范性文件的法律效力低于立法性文件,将行政规范性文件等同于法律的认识是一种误解.
二、行政规范性文件的制发存在明显的不规范现象
行政规范性文件是国家行政机关实施公共管理的产物,对社会各界的行为具有约束力和规范性,关系到公共利益和社会秩序的稳定,理应受到法律的监督和规范.目前,某些行政规范性文件在制定权限、制发程序和具体内容等方面与现行法律法规存在一些相悖之处.
首先,行政规范性文件的制定主体非常广泛,包括各级党组织、各级政府及其所属工作部门、法院、检察院、人民团体、社团组织、企事业单位等.其中某些主体并不具备制发行政规范性文件的权限；某些主体所制定的行政规范性文件超出了本单位的权限,属于越权甚至是违法行为.例如某镇政府发文摊派捐款、某县政府发文要求各级干部卖水泥、背负购房任务等.这些行政行为本身并不规范,既不在地方政府的权限范围之内,也不属于公务人员的分内之事,属于强行摊派.制定主体的庞杂性,导致滥制、滥发行政规范性文件的现象较多.
其次,行政规范性文件缺乏程序上的合法性.制定程序不透明、公众参与度低、公布时间仓促、缺乏审核监督等等,这些程序上的问题容易引起公众对行政主体的批评和反弹.如某些省会级或地市级政府制定和发布机动车“限行令”和商品房“限购令”时,既未经同级人大及其常委会审议通过,也未采取座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见,且从发布到实施的间隔时间长则几天,短则20分钟,搞突然袭击.缺失对上和对下两方面的重大程序,使得机动车“限行”和商品房“限购”措施被置于不合法的地位,在社会上造成了恶劣影响,降低了政府的公信力.
制定主体的广泛性和制定程序的缺失性引发的是行政规范性文件本身的不正当性问题.我国《行政复议法》第7条规定：“如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法,公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请.”
三、行政规范性文件不规范的原因是多方面的
2014年9月20日十八届三中全会明确提出,全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化.2014年10月23日党的十八届四中全会提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家.
在不断强调依法治国、建设法治社会是深化改革的必要保障的背景下,还有如此多的行政规范性文件不规范,原因有三：
一是对行政规范性文件的法律效力认识不清,将其等同于立法性文件.上文提到,行政规范性文件不是法律,其法律效力低于立法性文件.由于制定行政规范性文件的主体简单地认为法律就是国家或政府下达的命令,于是在制定涉及公众利益的行政法规、地方性法规和规章以及其通过的有关行政措施的决议、决定、命令、指示等行政规范性文件时,将之等同于法律,忽视了其与法律在规范内容、制定程序、文种名称和法律效力等级等方面是存在区别的.其结果就是不按照法律的标准制定,却要求公众按照法律的标准执行,如此一来,规定与规定矛盾、文件与文件冲突,公众在何去何从间纠结,无所适从.
二是各级地方政府对微观经济干预过多,简政却不放权,导致行政规范性文件数量过多.长期以来,各级地方政府重管理轻服务,受“官本位”传统思想影响,对于既得利益或可得利益不肯“割肉”或放手.政策出台的程序是简化了,但本质仍是在用行政权力干预本应由法律约束和市场调节的经济领域的问题.例如行政审批是政府部门权力的直接体现,一再强调简政放权,但常常是这边减,那边增,地方行政主体之间利用行政规范性文件争夺审批权,滋生了很多腐败行为.同时,对本应由政府承担的责任也通过制定行政规范性文件转嫁到其他主体对象身上.如地方政府不从根子上治理雾霾,而是简单地发布机动车“限行令”或放“雾霾假”来规避责任,由社会公众承担了政府行政不作为的后果.“大道至简”中的“简”并不是说简政放权就是不管、不负责任,而是说既要管理也要服务.各级地方政府应当在法制的框架下做出决策,不能让“红头文件”凌驾于法律之上.
三是我国现有法律体系中,大法（法律法规）多小法（实施细则）少,各地只能通过制定规范性文件进行补充性立法.这就为地方行政主体随意制定行政规范性文件留出了空间,即所谓“上有政策,下有对策”,出台了一些违法、越权甚至争权的行政规范性文件.这些文件在破坏法律权威性的同时,也削弱了行政主体的执行力,严重的还会造成行政腐败.
四、多方位强化行政规范性文件的法治精神
1. 依法行政是制发规范性文件的首要准则,各级人大有严格履行审查规范性文件的义务
突然袭击的“限购令”、说涨就涨的“燃油税”,高得吓人的续权费,公众的承受力越来越强,随之对政府规范性文件的质疑声也越来越多,要求依法行政的呼声也越来越高.行政规范性文件虽然不能等同于法律,但其发布之后,对社会各界的行为具有约束力和规范性（在其效力范围内的单位和个人均须遵守,为社会提供一定的行为模式和方向）,关系着公共利益和社会秩序的稳定,因而制定行政规范性文件这一抽象行政行为本身（包括制发程序、具体内容等）也应受到法律的监督和规范,必须依照《立法法》《行政许可法》《行政复议法》《党政机关公文处理工作条例》等法律、法规的有关规发行政规范性文件.同时各级人大还应严格履行审查规范性文件的义务.当地方政府制定涉及国民经济发展计划或重大事项的行政规范性文件时,必须依照法律程序报请同级人大审批.人大既要对文件制定主体的立法权限进行审核,还要对文件内容的合法性和合理性进行审核.如果地方政府的公告、通告、命令、决定、意见等行政规范性文件不符合法律、法规和国家政策的有关规定,同级人大有权通过质询和撤销的方式更正政府在公共利益的平衡和公共服务的供给方面的违法行为.这样一来,行政规范性文件的制发和实施就不能再任性了.
2. 完善行政规范性文件的制发程序,限制行政主体制发行政规范性文件的过度自由
程序就是法,它体现的是秩序、公正和效率等价值,应当经得起历史的考验.行政规范性文件的制定程序包括制定、协商、审核、公开和监督等一系列步骤.2012年7月1日正式实施的《党政机关公文处理工作条例》只对公文拟制和发文办理程序作出了规范：第5章第18条“公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序.”第6章第25条“发文办理主要程序是复核、登记、印制、核发等程序.”却缺少关于公文的公开和监督程序等规范性内容.只有完善了行政规范性文件的制发程序和监督程序,才能增强行政主体制定行政规范性文件的规划性,避免随意性；保证行政规范性文件内容的合法性；明确制发、审核和批准主体各自的责任；增加透明度和监督控制,保障公民的知情权和行使程序参与权.当行政主体制发行政规范性文件的自由受到限制之时,简政放权、依法行政也将被落到实处.
3. 落实领导干部责任制,使其在推进依法治国进程中发挥主观能动作用
各级人大、地方政府都要依法行政,但二者毕竟是抽象的组织,各级领导干部在推进依法治国的进程中应当发挥主观能动作用.长期以来,GDP成为衡量各级地方政府政绩的唯一标杆.一些领导干部法治意识淡薄,不懂法、不学法、有法不依、执法不严,甚至徇私枉法,一切不合法的行为都以“发展经济”为由成了合理存在,使得行政规范性文件的效力和影响力远远高于国家的法律法规,损害了政治、经济、社会、生态文明领域的正常秩序.只有从上到下一致树立了将可持续发展作为衡量各级地方政府政绩的唯一标杆,并严肃追究领导干部行政不作为或行政乱作为的责任,瞄准“靶子”,将“板子”真正打在违法者或违规者的头上,才能扭转上述不良风气,发挥领导干部在推进依法治国进程中的主观能动性和模范带头作用.
4. 转变政府职能,建设服务型政府,从根本上强化行政规范性文件的法治精神
十八大报告中提到：“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府.”这段话意味着政府职能将由审批型转向服务型,尽可能用市场机制代替行政审批；确需保留的行政审批,要建立健全监督制约机制,让市场在资源配置中起决定作用.今后行政规范性文件的数量会越来越少,行政主体要按照法律、法规办事,而不是一纸“红头文件”.一个依法行政的政府必然是一个有效的政府；一个尊重法律的政府,其提供的公共服务才能为公众所接受并认可.
法治精神论文范文结:
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