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国外专业性监管机构 与其
摘 要：伴随着市场经济的发展,不管是在经济领域还是在社会领域,不同的国家陆续出现了大量的监管机构.一方面,这些监管机构的出现受到所在国家具体国情、政治架构、文化传统等因素的影响而表现出一定的差异性；另一方面,这些监管机构在保障公共利益、厘清政府和市场边界、解决时间不一致性、提高专业化水平以及降低社会交易成本等方面发挥了重要的作用.虽然这些监管机构的类型不同,但都表现出依法成立、独立程度高、针对性强、权威性高、专业化突出以及透明度高等一般性特征.对当前处于改革时期的中国而言,需要建立与基本国情相符合的、结构合理的监管机构体系,在政府行政机构和监管机构之间合理进行权力配置,厘清规制机构和竞争机构的边界,并有效监督监管者.
关键词：监管机构；制度安排；改革；市场经济
随着市场经济的发展,在19世纪末20世纪初,美国建立了最早的现代监管机构.随后在20世纪80年代左右,伴随着私有化过程,英国相应建立了一些监管机构.自20世纪90年代以来,澳大利亚、新西兰等西方发达国家以及一些发展中国家先后在不同的行业陆续建立起一系列的监管机构.这些监管机构在、质量、服务水平等方面对包括公益类国有企业在内的许多类型的企业实施了广泛的监管,有效地实现了效率和公平的平衡发展,使监管机构成为市场经济发展中不可或缺的制度性基础设施.这些监管机构给经济社会的可持续发展提供了有效的制度供给,在市场经济中发挥了重要的作用.因此,在今后的监管体制改革中,积极借鉴吸收类似的制度经验,有助于社会主义市场经济体制的不断完善.
一、典型国家监管机构的演变
与发达国家掀起的规制改革运动相伴随的是大量的监管机构的出现,这些监管机构在不同国家的经济社会发展中发挥了不同的、甚至截然相反的作用,从而不同程度上影响了市场经济的演变.
1.美国监管机构发展简介
随着快速工业化和城市化发展,经济激烈竞争引致的腐败,以及长途运输引发的不当经济行为等引发了对政治和行政分开的需求,专业的行政管理者被委托从而与选举政治隔离（Wilson,1887）.从这个角度来看,美国监管机构的出现是对于行政定位的一个自然选择.1887年,美国最早的联邦独立规制委员会——州际商务委员会(InterstateCommerceCommission,简称ICC)成立①,标志着现代意义上的监管机构正式出现.随着美国1933年经济大萧条的发生,罗斯福为了维护经济稳定和发展,相继推出了许多公共工程和社会保险项目,政府成为经济社会发展最后的业主和保险人（Rabin,1986）.在这段特殊时期,先后成立了诸如联邦通讯委员会（TheFederalCommunicationsCommission,FCC）、联邦动力委员会（TheFederalPowerCommission,FPC）等60多个新的监管机构来执行政府政策目标.20世纪70年代早期,伴随经济发展引发出更多的社会问题,对于安全、空气和水污染、职业健康等领域的关注成为社会议题,随之成立了许多社会性监管机构来解决这些问题②.到了70年代晚期,在罗斯福新政时期成立的一些监管机构的弊端开始显现.同时,这些监管机构陷入了法律主义和沉重的对抗程序（Stewart,1988）,从而导致监管效率低下.从卡特政府开始着手解决独立监管机构的弊端,在随后的几十年中,通过对独立监管机构的撤销、新建、调整功能等一系列的改革,到目前为止,美国依然还有25个独立监管机构在经济社会领域发挥着重要的作用③.应该指出的是,美国独立监管机构的发展模式是与美国司法模式紧密联系的④.同时,1946年的行政程序法（APA）的出台,对独立监管机构的程序和活动产生了重要影响.
2.英国监管机构发展简介
英国独立监管机构的发展历史可以追溯到19世纪.对私人公共事业监管的一个类似机构从19世纪中期到20世纪中期持续存在,但英国大规模出现独立监管机构还是在20世纪80年代以后.撒切尔夫人开始推行私有化运动,一方面是大量国有企业被私有化,另一方面则相应成立了独立监管机构.“把原来由政府直接干预国有企业生产经营活动的规制体制,改革成为由相对独立的专门政府规制机构通过一定的政策措施对企业实行间接规制.”[1]经过规制放松运动之后,“英国规制的总体框架大致由政府规制立法、确认各个规制机构的权力与责任、各规制机构之间的运作关系等部分组成”[2].这一时期成立的独立监管机构包括电信办公室（TheOfficeofTelecommunications,Oftel,1984）、煤气供应办公室（TheOfficeofGasSupply,Ofgas,1986）、电力监管办公室（TheOfficeofElectricityRegulation,OFFER,1989）、水供应办公室（TheOfficeofWaterServices,Ofwat,1989）以及铁路监管办公室（TheOfficeoftheRailRegulator,ORR,1993）等诸多有影响力的独立监管机构.英国在建立独立监管机构的时候并没有模仿美国的监管模式,而是根据本国的制度禀赋,在权力来源、独立性、竞争和公平性等方面按照英国竞争机构（TheOfficeofFairTrading,OFT）的模式来进行制度安排.英国建立独立监管机构的主要目标是为了防止私有化后的企业进行不正当的竞争活动,例如垄断、合谋等.随着经济社会的发展,伴随英国改革的不断深入,在分配领域、消费领域以及社会领域等都建立了一些社会性的监管机构,以此寻求社会福利改善和确保社会公平.英国的独立监管机构是英国公共事业监管整体制度和法律框架的一部分,但法律审查的重要性相对美国来说,并不对自由裁量权构成重要约束.
3.其他国家监管机构的发展
日本虽然在政治结构上与美英相似,但由于长期倡导政府主导型发展模式,其监管机构的独立性不强,通常隶属于行政机构.同时,并不依照法律而是按照行政机构的“行政指导”来实施监管.因此,总的来看,日本的监管机构主要是行政主导框架的一部分,从而受到来自行政的严重干预.随着日本政府主导模式向市场主导模式转变,监管机构的独立性不断增强.欧盟在20世纪90年代之前存在少数的监管机构,到90年代中后期开始,在电信、能源领域涌现出大量的监管机构,这一势头逐步蔓延到其他领域.欧盟监管机构的成立主要是确保欧盟一体化的顺利进行,并推动监管权和所有权分离.长期以来,澳大利亚政府一直控制和拥有公共事业.随着放松规制运动的兴起,特别是竞争的日趋激烈,企业本身的所有者角色和监管者角色日益冲突,从而推动监管功能从商业功能中分离出来成为重要的政策选项.在20世纪90年代中期,澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）成立,作为一个独立的多部门规制机构来管理和实施全国性竞争政策.新西兰在早期主要是依靠一般性竞争法律来推行公共事业改革,但效果不佳,现在是由竞争机构——商业委员会来负责电信、能源等领域监管.发展中国家从20世纪80年始进行公共事业改革,主要是通过国有企业私有化和对外开放来推进改革.同时,世界银行和国际货币基金组织也积极鼓励推进私有化进程.虽然发展中国家也成立了功能类似于英美独立监管机构的一些组织,但问题很多,效果也不理想⑤.规制机构被认为不能够提供预期的可信承诺来鼓励新的或者额外的投资.
二、监管机构出现的原因和存在的基本依据
随着市场经济的发展,发达国家和发展中国家都陆续建立起许多功能不同的监管机构,建立这些监管机构的重要目标之一就是在效率和公平之间实现适当的平衡,从建立的效果来看,这些监管机构发挥的作用迥异,甚至在发达国家和发展中国家之间出现了截然相反的效果.因此,需要进一步了解不同国家出现监管机构的原因,并分析这些监管机构存在的合理性,这有助于加深对监管改革的认识.
1.不同国家监管机构出现的原因
美国最早开始建立现代意义上的监管机构,而英国则将监管机构的建立推向一个新的高度,这两个国家成立的不同类型的监管机构给其他国家的改革带来了强烈的示范效应,越来越多的发达国家和发展中国家采纳了这一制度安排,使之成为市场经济发展过程中的一道亮丽风景.虽然众多国家在不同领域建立了类型多样的监管机构,但事实上这些国家成立监管机构的原因有很大的差异,都是一国在经济社会发展过程中根据所面临的不同问题和挑战而建立的,因此,这种背景的差异性决定了监管机构这一共同产物背后的不同.
（1）美国监管机构出现的原因分析
美国的独立监管机构是美国市场经济发展到一定阶段的产物,是对早期市场竞争混乱的一种反应.在经济大萧条出现后,监管机构则成为政府维护经济社会稳定发展的一种制度安排,是对美国立法、行政以及司法本身存在缺陷的一种重要补充.其本身具有的准立法、准司法和准行政的特征在规制改革的过程中基本保持不变,从而确保了规制政策的稳定性和持续性.同时,在监管机构发展过程中逐步形成了一系列的专业化团队,从而实现了对行政管理的重要补充.
（2）英国监管机构出现的原因分析
英国独立监管机构的发展则完全不同于美国.随着英国推进国有企业私有化改革,一些具有垄断性质的业务或者环节逐步独立成为单独的企业或者成为私有化后一些企业的重要组成部分,这些企业可能会凭借垄断势力来获取不当的市场利益.因此,为了确保消费者的利益不受这些垄断企业的潜在威胁,维护市场公平竞争,陆续成立了许多行业性监管机构,这些监管机构负责在微观领域对特定企业的一些行为进行干预,从而确保社会利益不受损失.
（3）其他国家和组织出现监管机构的原因
欧盟在成立之初,许多成员国之间的经济社会发展存在很大的差异,因此,欧盟陆续发布了一系列指令来进行协调,这一点在公共事业中体现尤为明显,一方面试图通过引入竞争来消除公共事业内部影响欧盟统一市场发展的各种障碍,另一方面则建立了独立的监管机构来对欧盟发布的指令和要求进行响应.当然,部分原因也在于公共事业改革过程中,监管权和所有权分离的需求.在一些国家,随着竞争政策的推行,在一些与社会公众有着密切关系的产业,例如水、电、燃气以及水务产业,由于这些产业的所有权和监管权统一,容易引发问题.因此,这些产业在竞争过程中迫切需要实现监管权和所有权的分离,以此来提高资源配置效率和维护社会公平,新西兰、澳大利亚等国家监管机构的出现就是类似原因所致.
许多发展中国家和转型国家,为了提高经济发展水平,先后对公共事业进行了改革,主要的方式就是私有化和吸引外来投资.同时,国际组织也积极鼓励这些国家借鉴美国、英国等国家的经验.独立监管机构的成立可以为吸引外来投资提供一个可信的制度性承诺,并防止政府不当干预和影响.但事实上,由于一些发展中国家缺乏美英等发达国家建立监管机构的环境和必要制度,例如成熟的市场经济、完善的法律体系、良好的知识产权保护体系等,从而导致了这些国家的监管机构并没有发挥出预期的效果,甚至在一定程度上阻碍了经济社会的发展.虽然监管机构在形式上有类似的地方,但由于监管制度与其他制度禀赋的不匹配,最终导致了监管效果大相径庭,一些发展中国家为此付出了代价.
2.监管机构存在的合理性依据
从市场经济发展和市场机制完善的角度来看,监管机构的存在有利于不断提高市场经济配置资源的能力,有利于更好发挥政府作用.
（1）有利于确保公共利益
监管机构的建立在制度安排上有利于确保公共利益不受损害.监管机构的建立可以确保市场经济中分散化的消费者以及社会弱者能够集中表达诉求,在与产业集团的博弈中体现影响力,从而在一定程度上防止利益集团对社会公共利益的损害,在承兑规制者和集团的利益清单时,公共利益也因利益集团接受规制而达到[3].监管机构所遵循的法律、法规,在规制制定过程中的公开化、透明化的程序等都有助于社会各界实现共识,从而保证了社会公共利益的取向不发生偏离.在发展公共利益的“新社会价值”方面,规制机构扮演着重要角色,理论和实践表明规制机构能够将集团利益转化为公共或更大众化利益[4].
（2）有助于政府边界清晰化
政府边界的清晰化是市场经济更好发挥配置资源作用的重要前提.但事实上政府的边界时常随着经济社会发展的实际情况而不断调整,这就潜在地导致了政府对于市场经济的干预,从而对市场经济发展产生很大的波动性.由于任何监管机构的建立都需要有相应的法律来遵循,而这些法律则在具体监管范围上明确了监管机构的职责,可以做什么、不可以做什么都给予了明确的规定,因此,从这个角度看,监管机构的存在在一定程度和范围内明确了以往政府行为的模糊地带,使其行为有限化,从而使政府边界和政府行为更加清晰,这为市场经济的发展提供了一个可预期的明确空间,使政府和市场边界趋于一定程度的清晰化.
（3）解决时间不一致性
从动态发展的角度看,现在时间和未来时间之间的不确定性对于企业发展来说具有很大的风险性,显著影响到企业的决策行为和对未来的预期[5].由于企业的投资等市场行为严重依赖于对未来政策决策或者政府行为的期望上[6],因此,企业更加希望降低这种前后时间不确定性引发的风险.监管机构的建立一定程度上降低了这种时间不一致引发的各种风险,因为从监管机构的建立到遵照的法律、法规,再到规制政策的执行等环节,一切都是公开、透明和可预期的,从而在一定程度上“熨平”了由于不确定性引发的风险波动,特别是对未来政府偏好波动的一种缓冲.企业对于未来预期能力的提升,为企业对自身行为的判断提供了明确的依据,从而对现在时间和未来时间之间的不一致性有了更好的认识.
（4）可以获得专业化益处和专业知识
一般来说,政府行政机构从事的都是一般常规性和大量琐碎性的日常事务,在遇见专业性问题的时候,往往无法有效给予解决,通常求助于专业人士,一事一策.然而,一个具体的产业往往会出现大量问题,这种解决问题的方式就显得“捉襟见肘”“力不从心”,无法有效、及时地解决问题.监管机构的存在恰好弥补了政府行政机构解决问题的局限性.由于监管机构所面对的通常都是一个或者若干个具体的产业,需要解决的都是大量专业性较强的问题,因此,很大程度上讲,监管机构的成立推动了政府日常目标、行为与具体目标、专业化行为的一定程度的隔离.监管机构集中了一批在专业领域有所专长的专业人士,这些专业人士能够凭借着专业知识来解决经济社会发展中可能出现的各种“疑难杂症”,大大提高了监管效率.这种专业化特点保证了监管机构能够在很大程度上形成与政府行政机构的互补关系.
（5）有效降低了社会交易成本
监管机构的存在可以提高可预期性,降低各种风险,从而有效降低社会交易成本.监管机构的成立,在一定范围和程度上明确了政府行为,确保了政府行为的可预期性,这就大大降低了政府行为的不确定、多样性带来的风险,可以有效提高预期收益,降低不确定带来的成本.监管机构的成立,也降低了市场经济发展中的信息不对称问题引发的风险.监管机构本身的“一言一行”都具有透明性,任何信息按照相关的规定都会给予公开,从而涉及的利益各方都可以获取相关信息,这就降低了信息不对称引发的风险.监管机构对被监管企业的行为都提供了明确的规定,如果违反,将会受到严格的惩罚,因此,在市场实践中,被监管企业的最优行为就是遵照监管机构的要求来规范自身的经营行为,这也会部分地降低社会交易成本.
三、监管机构的类型及基本特征
由于不同国家发展的情况存在很大的差异性,因此,监管机构的类型也表现出了很大的不同.虽然监管机构在组织结构、分布领域等方面都存在很大的差异性,但发达国家的监管机构依然表现出若干一般性特征.
1.监管机构的类型
对于监管机构类型的认识,由于受到国情、市场等客观因素的影响,存在不同的视角,因此,有必要了解不同的划分类型.一种划分方式把监管机构划分为两种类型：一类是能够在政府内部协调规制政策的监督协调机构（centraloversightbody）；一类是按照公开、透明、专业、问责的原则以专业、独立为导向的规制机构[7].一种划分的方式则将监管机构划分为三种类型：一是独立的、权力集中型的规制机构；二是政府相关部门下设相对独立的规制机构；三是政府部门直接承担规制职能即政府下属部门与规制机构合一的规制模式[8].同样的划分则是先将监管机构划分为监督协调机构和专业监管机构,然后在这个基础上根据独立性程度划分为独立于传统行政部门的规制机构和虽隶属于传统行政部门但具有独立规制权的规制机构这两类[9].一种观点则将规制机构的类型划分为以下四类：一是机构属于（或地方）政府的一部分；二是半自治机构,即机构独立于政府之外,向政府负责,政府负责人事安排,以确保规制政策与政府宏观决策的一致性；三是独立于政府之外的产业自律性公共机构,依据法律,按照专业化导向来设置；四是独立于政府之外的自我规制机构[10].
应该看到上述划分类型的角度存在差异,既有从功能作用的角度来划分,也有按照独立性的程度来划分,以及从隶属关系等角度来划分,这些划分都为认识监管机构的特征提供了很好的视角.由于不同国家存在巨大的差异,要想将监管机构按照同一标准进行划分看来是有争议的,但这并不妨碍对于监管机构一般性特征的认识.
2.发达国家监管机构设置的一般性特征[11]
一是依法成立、依法监管.美英等国监管机构成立之初,都是先制定具体的法律、法规,然后依法成立.法律对于监管机构的地位、职能、监管范围等都给予明确的规定,监管机构则依法履行相关的职责,对于法律上没有规定的监管范围则禁止进入.当然,由于法律在制定的过程中充分吸收了各利益方的意见、建议,并允许各方充分合法博弈,从而拟议中的法律基本上平衡了各方利益,一旦制定通过,各方基本满意,这就保证了监管机构的执法相对顺利.
二是独立程度高.虽然不同国家的行政架构存在差异性,监管机构受到行政、司法等的影响程度不同,但始终保持相对的独立性.这种独立性体现在能够在一定权限范围内自由进行裁决而不受行政当局的干预.当然,最重要的是,由于法律对于监管机构的职能进行了明确的规定,任何其他外部影响力量都无法撼动,除非修改法律或者进行司法审查,这就为监管机构的独立性提供了防护盾牌.
三是针对性强.一般来说,虽然不同国家成立监管机构的背景存在很大的差异,但监管机构的成立更多是针对某一个具体行业或者某一类问题.从目前的实际情况来看,在与社会公众生活有关的一些行业、在自然垄断特征显著的行业以及信息存在不对称的行业中建立的经济性监管机构比较多,而在健康、安全以及环境等领域社会性监管机构比较多.
四是权威性相对较高.由于法律授权、地位独特、职能明确,监管机构相对一般性行政机构具有更高的权威性,这种权威性在调解经济社会发展过程中出现的各种问题中逐步得以确定.一般来说,在众多国家的监管机构中,由于美国的监管机构兼具准立法、准司法和准行政的特征而表现出权威性较高,其他国家监管机构的权威性程度则差异较大,但总的来看,都表现出了程度不等的权威性.
五是专业性突出.随着经济社会的发展,行政机构的能力受到严重挑战.在实际工作中,处理一般性事务的能力还可以,但在面对更加复杂问题的时候,显得力不从心,而监管机构的成立则弥补了这一缺陷.其专业化团队、处理复杂问题的丰富经验等,都比行政机构具有优势.同时,“规模化”处理问题的方式也大大提高了效率.随着社会日益复杂化,对处理问题能力的专业化要求越来越高,监管机构的成立则是对这种趋势的一种自然反应.
六是透明度高.从监管机构成立的时候需要遵循的各种法律、法规的制定,到监管决策程序以及反馈等环节,都依法给予公开.这种高透明的过程保证了社会各方都能够积极参与进来,确保自身的利益不受损害,有利于利益各方在激烈的博弈过程中保持平稳、有序,防止出现寻租、设租等扭曲资源配置行为的现象出现,提高了资源配置效率.由于自始至终的透明性,规制的结果更加能被社会各方所接受,使得规制机构的权威性不断提高.
七是经济性规制和社会性规制紧密联系.肇始于发达国家的监管改革席卷全球,不同国家陆续建立起众多的监管机构,这些监管机构既包括了经济性监管机构,也包括了社会性监管机构,从而实现了对经济社会问题的协同监管.在具体实践中,既使用了经济性监管的手段,同时也使用了社会性监管的手段,、特许经营、许可交易、标准制定、信息披露等相互配合、相互渗透,共同确保监管目标的实现.从发达国家改革过程来看,经济性监管和社会性监管协调、各种监管手段和方式密切配合已经成为监管改革的基本特征.
四、对中国改革完善监管机构的启示
发达国家监管机构的发展及其在经济社会发展中所发挥的作用表明了专业性监管机构的出现有其必然性和合理性,是市场经济发展的一种内在要求和必然产物,从而具有积极的借鉴作用.
1.建立与符合基本国情的、结构合理的、有效的监管机构体系
监管机构的结构安排主要表现为两个方面：一方面,监管机构设置的水平安排要合理.由于不同行业的情况都有所不同,究竟是针对具体行业设置一个监管机构,还是针对几个行业来设置一个监管机构,即建立单一行业监管机构还是多行业监管机构？建立单一行业监管机构的好处就是可以集中资源展开针对性强的监管活动,但这种制度安排可能需要大量的资源来支撑.跨行业监管机构可以分享共同的经验和专业知识,但被俘获的风险也很大.从不同国家的经验来看,并没有一个统一的标准,往往都是根据本国改革的实际情况来进行制度设计.例如,德国联邦网络监管局（Bundesnetzagentur）负责对电力、天然气、电信、邮政和铁路中的具有自然垄断性的网络部分进行独立性监管,以确保网络部分互连互通和网络进入自由.美国是在联邦层面成立具体行业监管部门,在州层面,监管机构则负责更多的具体行业.在早期的监管改革中,英国针对公共事业中一些具体行业成立了具体的监管机构,近年来则开始将单一监管机构进行合并,从而建立跨行业的综合性监管机构.另一方面,监管机构业务的纵向安排要有效.例如,对于水、电、燃气等公共事业行业,一些联邦国家如美国、加拿大等,由联邦监管机构来负责州际间的市场活动,州内的活动则由州公共事务委员会（PUCs）来负责.一般来说,大多数国家都是把跨区域的活动纳入国家监管机构层面来进行监管,涉及本地化业务的则由州一级监管机构来负责.因此,在对监管机构体系的不断改革和完善过程中,需要不断推动结构合理化,并不断提高监管制度有效性.
2.政府和监管机构之间需要进行合理的权力配置
明确行政机构和监管机构的权力范围,设置权力清单,有效配置相关的权力.一般来说,政府部门制定的政策更加宏观,侧重于战略方面,例如行业规划、产业政策等.监管部门则针对具体产业执行更加宽泛的目标,例如规制、进入选择等.但在实践中,“部门选择政策和监管机构实施政策,逐渐被认为是简单化了,在实践中,政策选择和政策执行的边界是一个灰色地带”[12]（AlesinaandTabellini,2007）.从短期来看,政府部门和监管机构按照不同的目标在活动,但从长期看,监管部门对产业的一些微观干预将逐步影响到宏观层面,例如,进入限制可能在长期导致投资变化,从而影响到产业的未来发展.从更一般性角度来看,政府和监管机构之间的权力配置更多地表现为监管机构相对于政府而言有没有或者有多大的独立性.在日常事务的处理中,监管机构应该有自己自由决策的范围,而不必事事都需要行政机构的许可.当然,这种独立性并不意味着监管机构与行政机构完全隔离,在实际中,许多国家的监管机构是在一个大的行政指导框架下工作的.但是,“监管和政治系统更加宽阔的框架能影响现实中的规制机构的独立性”[13],由于独立监管机构和相关行政机构或政治家之间的关系处于紧张的状态,因此,虽然有相关法律的明确,但两者之间的关系经常处于潜在微妙状态.中国监管机构的发展过程将是政府和监管机构之间不断优化权力配置的过程,在这个互动变迁的过程中,应逐步增强监管机构的独立性.
3.厘清监管机构和竞争执法机构的边界
要在市场经济发展的过程中,明确规制机构、反垄断机构的权力边界和职责范围,发挥两者的合力,有效确保市场竞争秩序的平稳.一般来说,两者的关系主要就是两种类型,一种类型是将监管机构放在竞争和反垄断执法机构内,分别负责竞争政策和监管政策.例如,澳大利亚的竞争与消费者委员会（ACCC）.这种将竞争机构和监管机构放在同一个机构内的还有新西兰、荷兰、西班牙等国家.超国家层面来看,欧盟的竞争总司也有类似的功能⑦.一种类型则是将竞争机构和监管机构分开进行独立设置.在美国、英国等发达国家,则针对具体行业独立设置相应的监管机构.例如美国联邦能源监管机构（FERC）、联邦通信监管机构（FCC）等都属于独立监管具体行业的监管机构.由于竞争领域和监管领域有的时候是相互影响,甚至出现分属同一事物的不同环节或者业务,因此,一般来说需要在法律中给予明确界定.同时,在具体实践中则通过相互提出各自意见、相互征询意见等多种方式来施加影响⑧,但主导事务的一定是一个机构而不是两个或以上机构.这就要求中国的监管机构和竞争执法机构随着市场经济的发展而不断进行动态调整,以适应市场经济内生的各种新情况、新变化.
4.有效监督监管者
通过公正合理的程序和相应的组织机构的持续完善来不断有效地监督监管者,确保监管机构在既定轨道上规范、高效、公平运行,以有利于推进市场经济的正常演进.虽然在监管机构成立之初,有关的法律已经明确规定了监管机构的职责、行为以及违规后的处罚,但在实践中,在监督监管机构的过程中,主要从以下方面入手进行监管：一是程序或监管内容的诉讼以及司法审查.对于监管机构所实施的监管影响,被监管方则有权利依照某项法律的依据提请进行程序方面的或者监管决策内容方面的司法审查.由于监管机构的监管决策会对一个产业的产业结构、投资状况等产生重大影响,因此,被监管方有权利深入和全面地对监管决策进行诉讼.被监管方通过诉讼提高了自信心,避免了监管的机会主义行为.但同时,这种诉讼往往也会激励被监管方频繁地对监管机构提出司法审查,可能会鼓励一种上诉文化,导致监管机构的成本不断增加,并加剧司法体系的负担.当然,监管机构为了避免这种情况的发生,将不得不提高监管效率来试图避免该类事件发生.二是通过建立或利用相应的上诉机构来反映被监管方的诉求.通常来说,对于被监管方提出的司法审查或者诉讼,往往可以选择专家、专业法庭或者普通法庭来接受.在许多国家包括英国和澳大利亚,建立了永久的专家型法庭和审查机构来审查经济性规制机构的决策⑨.三是一般性机构对监管机构的监督.虽然监管机构与行政机构保持一定的距离,但事实上往往受到有关的行政机构的监督.同时,监管机构也需要向人大或者下属的相关委员会递交报告,该报告反映了监管机构的履职情况.除了上述正式的监管方式或者机构之外,一些非正式组织也可以监督监管机构.
监管机构是市场经济发展到一定阶段,社会高度分工到一定水平所出现的一种经济社会现象.监管机构的制度设计必须从本国的国情出发,切忌理论移植,照搬照抄.监管机构与其他机构的权力配置必须符合所在国家政治权力架构的安排,否则监管机构将无法发挥积极作用.通过构建有多方参与的监督体系,确保监管机构合理使用自由裁量权,规范自身的监管行为,从而确保监管目标的顺利实现.
注释：
{1}当时的ICC的一部分职能是负责州际铁路货运费率的监管,1889年ICC则完全独立.在1995年,美国国会通过了《州际商务委员会终止法案》(ICCTerminationAct,简称ICCTA).该法撤销了已经存在108年的州际商务委员会,并于1996年1月1日成立了地面运输委员会(SurfaceTransportationBord).地面运输委员会是美国运输部的一个独立监管机构,负责美国运输业的经济管制.该委员会执行对美国的铁路公司、货运汽车公司、公共汽车公司、水运公司、煤浆管道公司、货运代理商和运输经纪人等约两万家运输企业有权仲裁.
{2}社会性监管机构的目标是维护公共利益最大化,当时成立的社会性监管机构包括就业机会平等委员会、职业安全与健康检查委员会、消费者产品安全委员会等.
{3}这25个独立监管机构包括了12个经济性监管机构、13个社会性监管机构.其中,经济性监管机构包括了联邦储备系统、联邦贸易委员会、农业信贷局、联邦通讯委员会、证券交易委员会、联邦海事委员会、国家信用合作社管理局、邮政监管委员会、美国国际贸易委员会、商品期货交易委员会、联邦退休储蓄投资委员会以及广播理事会.参考来源：王湘军、邱倩:《大部制视野下美国独立监管机构的设置与镜鉴》,《中国行政管理》2016年第6期,第145-149页.
{4}美国最早的联邦监管机构——州际商务委员会的第一任主席是法官,其仿照司法,将ICC作为一个行政性法庭来对争议进行裁决,虽然ICC成立的目标之一是克服司法程序的不足,但这种制度安排为后来的监管机构提供了一个样本.
{5}一种观点认为,无效率的制度选择的来源在于殖民移植（LaPorta等,1997、1998）,因为绝大多数国家的法律和监管制度都不是内生的,而是由它们的殖民遗产塑造的.参见：安德烈·施莱弗：《理解监管》,《比较》2005年第1辑,北京：中信出版社,第103-120页.
{6}澳大利亚竞争和消费者委员会是独立的联邦法定机构,是由原来的贸易委员会（TPC）和监管监督局（PSA）合并而成,主要负责执行《贸易实践法》（1974）、《监管条例》（1983）和其他相关条例.澳大利亚还有一个保护消费者权益的联邦级最高机构是消费者事务部长级理事会.地方则由各州的公平交易办公室或消费者事务委员会负责.一方面负责促进竞争和维护公平贸易,保护消费者权益不受侵犯；同时,在委员会下面分别设立对基础设施监管（InfrastructureRegulation）和能源监管(AustralianEnergyRegulator)的两个部门,对基础设施和运输的进入和、电信、水以及能源市场进行监管.
澳大利亚竞争和消费者委员会网站：https://www.accc.gov.au/about-us/australian-competition-consumer-commission/organisation-structure#accc-organisation-structure.
{7}例如,在欧盟层面,欧盟竞争总司（theCompetitionDirectorateoftheEuropeanCommission）负责执行竞争和反垄断的有关法律,同时,在下面分别针对能源、邮政、银行和保险业设立各自的监管机构.
{8}例如,在美国联邦能源监管委员会关于第三方进入运输线路的咨询中,美国联邦竞争机构（司法部和联邦贸易委员会）都递交广泛的意见,然而,在有关网络诉讼中立问题中,联邦贸易委员会（FTC）给联邦通信委员会递交了意见书.
{9}例如,在英国,竞争诉讼法庭（theCompetitionAppealsTribunal,CAT）自身定位于专业司法机构和具有跨专业的专业知识,包括法律、经济、商业和会计.一些国家,例如新西兰、加拿大和法国,为了监管决策的诉讼,一般法庭是作为论坛(forum)来使用,即法院往往派代表到诉讼现场进行旁听（hear）.例如,在新西兰,对商业委员会作出的监管决策的诉讼是由高等法庭（highcourt）旁听.美国,在诉讼提出之前,监管机构内部由法官先行进行内部审查.
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TheStudiesofForeignProfessionalRegulatoryAgenciesandtheEnlightenments
ShiTao
Abstract:Withthedevelopmentofmarketeconomy,establishmentofmanytypesofprofessionalregulatoryagencieshasbeendonebothintheeconomicfieldsandthesocialfieldsinmanycountries.Ontheonehand,therearesomedifferenceorthoseregulatoryagenciesbecausetheappearanceoftheagencyisaffectedbythespecificnationalconditions,politicalconstruction,culturaltraditionsandotherfactors.Ontheotherhand,theseregulatoryagenciesareplayingtheimportantrolesofguaranteeingthepublicinterests,clarifyingtheboundariesbetweenthegovernmentandthemarket,solvingtimeinconsistency,improvingtheprofessionallevelandreducingthesocialtransactioncost.Nomatterwhatkindofprofessionalagenciesis,thoseagenciescanshowthegeneralcharacteristics,suchasestablishmentbylaw,ahighdegreeofindependence,pertinence,authoritativeness,outstandingspecializationandhightransparency.ForthecurrentreforminChina,itisverynecessarytoestablishthereasonablestructureofregulatorysystem,whichisconsistentwiththenationalconditions,andtoscientificallydistributethepowerbetweenthegovernmentagenciesandtheregulatoryagencies,andtoclarifytheboundarybetweentheregulatoryagenciesandtheantitrustenforcementagencies,andtoeffectivelysupervisethemonitor.
Keywords:RegulatoryAgency;InstitutionalArrangement;Reform;MarketEconomy
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