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地方政府债务支出绩效评价
摘 要：本文参照传统的绩效评价指标体系框架设计的逻辑模型,从投入过程产出影响的逻辑分析框架出发,确定四类指标的关键绩效因素并设计了一套包括四层36 个指标在内的地方政府性债务绩效评价指标体系,在此基础上提出转变过去预算执行审计以常规审计为主的做法,加强债务预算的绩效审计.
关键词：地方政府债务；绩效评价；指标体系；债务预算管理
一、地方政府债务支出绩效管理的实现基础
根据田时中等（2015）运用文献计量法和词频统计法对CNKI收录的152 篇论文进行了统计分析结果表明：出现频次超过两次的关键词中均未出现债务支出或者地方政府债务相关的词汇,出现频次较高的关键词是：绩效评价27.56%、财政支出21.79%、指标体系6.41%.因此,在地方政府债务支出研究领域目前还较少使用绩效分析或绩效评价方法.但理论研究表明,运用绩效管理的方法加强地方债务的风险监控具备一定的可行性.新绩效预算的基本特征符合预算工具管理地方政府债务风险的特点,有利于发挥地方政府风险管理的主观能动性.
刘尚希（2002）提出应从债务本身、债务资源、债务使用效率方面综合考虑债务风险.我国债务分析考察的不应仅仅是风险问题,更重要的是经济效率问题.绩效导向下的地方政府债务管理是指地方政府对其所承担的债务,结合所拥有的资源及产出绩效水平,进行风险识别并实施有效控制,以最大限度减少债务风险损失,提升政府融资计划可靠性、债务规模合理性、债务偿还及时性,是保证政府可持续发展的一种管理活动.
地方政府债务绩效管理是需要有效实施的环境基础的,债务支出绩效评价体系的建立只是绩效管理的开始,地方政府要将债务绩效管理工作向纵深推进需要预算、会计、信息、人员等多方面的配合.首先,政府债务是政府收入的重要来源之一,应当纳入预算统一管理,通过预算工具使地方政府明确自身资产负债状况与负债风险大小.其次,应实行以权责发生制为基础的政府债务会计制度,绩效导向下的地方政府债务管理迫切需要地方政府债务会计能够取得突破性的进展,建立良好的政府财务信息平台,为绩效治理的实现提供坚实的基础.权责发生制的会计制度就是一种与政府债务绩效管理相适应的会计制度.再次,建立地方政府债务管理信息披露制度,建立债务披露制度有赖于地方政府债务风险的内涵、外延、种类、指标体系、风险标准等的合理确立,因此它既是债务绩效管理结果的一种延伸,同时也为下一轮的绩效管理提供依据.地方政府债务管理信息披露制度包括三项内容：一是向上级政府的披露制度,二是向人大机关的披露制度,三是向公众的披露制度.再次,确立多元绩效管理主体.地方政府是由地方政府管理者来管理的,地方政府管理者是经济人,经济人的特性使其有时会因地方利益而损害社会整体利益.这个问题在地方政府债务绩效管理中同样存在.因此,一方面地方政府债务绩效管理离不开地方政府管理者的参与,他们是地方政府债务管理实现善治的内生动力,另一方面又不能将他们作为唯一的主体,需引入社会公众、社会中介组织等共同参与,综合考虑各方评价结果,使评价结果更加公正、全面.最后,绩效导向下地方政府债务管理的核心是建立科学的绩效评价体系.地方政府债务绩效评价体系的设计要以政府债务的理论为指导,适应地方政府债务的特点,评价主体的选择、评价流程的设计、评价指标的选取和分类、数据的收集和分析要符合现代绩效管理理论的要求.
二、地方政府债务支出绩效评价指标体系设计
在债务预算绩效管理体系中,绩效评价指标的设计处于关键地位,是开展债务支出绩效评价的核心环节.地方债务支出绩效评价指标是反映债务支出绩效评价水平的特定概念和具体数值,是衡量、监测和评价债务支出的经济性、效率性和有效性,揭示债务支出存在问题的重要量化手段.
鉴于地方政府债务绩效评价研究处于起始阶段,本文拟参照传统的绩效评价指标体系框架设计的逻辑模型,从投入过程产出影响的逻辑分析框架出发,来设计反映地方政府性债务绩效的评价指标体系框架.
根据地方政府性债务绩效形成的全过程,结合债务绩效的经济性、效率性、有效性和公平性的4E 标准,确定四类指标的关键绩效因素并设计了一套包括四层36 个指标在内的地方政府性债务绩效评价指标体系（见表1）.
三、地方债务绩效评价结果应用于债务风险管理
地方政府债务风险的治理与地方经济发展目标同步进行,地方政府债务风险管理不能违背地方经济稳定发展的内在要求,有限的预算资金必须发挥最大价值.现在各级政府在编制预算和分配资金时,合规性要求考虑很多,较少考虑资金使用后应取得的效果,绩效考虑不足；预算执行审计以常规审计为主,绩效审计较少；考察现行规定中地方政府债的发行与管理,比较看重的还是预算资金使用的合规性.当然,合规性的审查是注重财政纪律的体现,并无不妥,但是债务资金用于公共产品和服务,具有较强的外部性,其作用发挥往往滞后,引入结果导向的预算绩效管理对于地方政府债券募集资金的使用结果进行监督和考察,有助于引导财政资金真正投向民生,满足民意,更全面考察地方政府债务管理的绩效.
诺曼弗莱恩认为,绩效管理对现代公共管理的重要性在于：一是责任落实.通过绩效评价可以让公共部门明确在资源有效利用和达成预期成果上的责任.二是利害关系人的期望.公共服务具有不同的顾客,利害关系人都希望公共部门提供的服务能够满足自身的愿望,绩效则是衡量是否满足不同要求的一种方法.三是对结果导向的强调.绩效管理的核心是评价,本质则是强调公共行政的结果,这是市场经济对效率追求的需要.四是个人绩效和组织绩效的双重要求.将两者有机结合在一起,促进组织整体绩效的提高,从而有助于增强公共部门的服务意识.通过地方政府债务风险绩效管理,落实地方政府各部门责任,使地方政府成为有效率且有责任的政府,使地方政府管理者的绩效和组织的绩效相结合,这就是绩效管理的目的所在.
地方政府债务风险是政府公共管理的内容之一.首先,债务风险的形成是由于政府债务不确定性因素的存在致使地方政府在债务信息不透明的运行环境下难以履行其偿债责任.通过绩效评价可以让公共债务管理部门明确在资源有效利用和达成预期成果上的责任.其次,货币市场和资本市场在逐步市场化运营的改革过程中要完成独立经营的经济法人主体地位的转型,长期依靠行政干预市场主体的经营活动不能有效实现债务资金配置优化,在未来城市化发展中必不能适应城市经营资源优化配置的要求,结果导向的绩效管理强调公共行政的结果,通过规范的评价流程强化债务资金运营的预算硬约束与市场监督,体现市场经济对效率追求的需要.绩效管理对全流程面向结果管理的要求,必然促使地方政府在债务管理全过程中更加关注债务资金为公共服务和公共产品带来的真实效益,进而从源头上杜绝住地方政府债务管理非规范性的决策行为,提高各管理环节决策的科学性、流程的规范性.通过绩效评价更能促进地方政府债务管理问责机制的落实,提供判断管理是否有效的事实依据,为从根本上消除GDP政绩观提供科学决策的管理基础.
绩效评价论文范文结:
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