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低碳农业的国际经验与对中国西部地区
张春敏 刁振飞
（民族大学经济学院北京100081）
基金项目：本研究得到国家发展和改革委员会“中国低碳发展宏观战略研究”项目的支持（项目编号：201323）.
作者简介：张春敏（1972—）,男,河北青龙人,博士,教授,研究方向：经济学基础理论、民族经济；刁振飞（1988—）,硕士研究生,研究方向：政治经济学、民族经济.
摘 要：在全球气候变暖的大背景下,低碳经济兴起.低碳农业是低碳经济的重要组成部分.低碳农业强调通过建立相关制度、使用新技术、开发新能源等方式达到低碳的目的.美国、欧盟、日本等国家和地区在低碳农业的政策制定、财税措施、技术开发等方面走在世界前列,对中国低碳农业尚处于萌芽阶段的西部地区有重要的启示作用.
关键词：低碳农业；国际经验；西部地区；启示
DOI：10.13856/j.cn11-1097/s.2016.02.027
在中国,发展低碳农业是“新农业”的重要组成部分,是国家促进农业改革创新的前沿理念之一.十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出,国家要大力推进农业现代化建设,走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路.低碳将是农业发展的重要环节之一.发展低碳农业,还要考虑到区域农业的均衡发展,国家提出“一带一路”战略,该战略既是中国与世界各国关系加深的重要纽带,也是促进西部地区产业升级、结构调整、对外开放的重大机遇.
1制定低碳农业政策和法案
与低碳农业相关的政策与法案,并非是21世纪低碳经济理念推广以后的事情.在更早的时期,虽然没有低碳的理念,但很多政策和法案已经和低碳理念有了联系.早期由于没有完整的低碳理念,各类政策和法案均不系统.法案和政策的产生和发展,有其国内、国际需求的倒逼,也有其随时间发展的完善.低碳新理念的提出,对政策和相关法律的跟进提出要求.发达国家在此方面发展较早,相关政策跟进较快,自上而下的政策推进路径和自下而上的反馈路径逐渐形成.本文所涉及的政策和法案大多是21世纪以来各国针对碳排放问题所提出的,应该说,所有国家层面的计划和方案,对低碳农业以及农业领域的碳排放问题都有涉及,但较为抽象,所以这部分的国家战略以及方案在本文中不再提及,而是将具体层面的涉及低碳农业的政策进行梳理,大体有以下类型.
1.1顶层出发设计的低碳农业的能源政策与法案
进入21世纪,美国为引导新能源的使用,出台包括《2005年能源政策法案》《2007年能源独立与安全法案》《美国清洁能源与安全法案》等在内的一系列法案推进新能源建设.其中,《2005年能源政策法案》是美国自1992年以来首部全面的能源政策法案.虽然其发布背景是美国石油供需的窘况,但是其中提倡提高能源使用效率,使用清洁能源等举措反映了美国对环境的关注.《2007年能源独立于安全法案》的目的在于从根本上改变美国使用能源的方式,加强能源安全,改善环境.本法案中,节能成为主旋律,发展可再生和可替代能源,提高能源使用效率等议题得到重视.《美国清洁能源与安全法案》包括清洁能源、能源效率、减少温室气体排放、清洁能源经济转型、农业和林业相关减排抵消5个部分,相比之前的法案,该法案积极参与国际合作,提出了明确的减排目标和实施机制.法案的内容演进,反映美国对能源的政策和态度的变化.关于节能和清洁能源的政策,也由提及逐渐发展到详细的目标和实施机制.
在欧洲,德国在2000年颁布《可再生能源法》及之后多次修订,2009年推出CO2捕捉和封存法案,支持工业作物开发.其《可再生能源法》经过10多年的发展,历经多次修订,从2000年的12项条款到2004年的21项再到2011年的66项,成为可再生能源立法领域的典范.其以法律形式全面阐明德国发展可再生能源的目的和中长期发展目标,条款的增加反映德国对新能源的重视以及国内相关政策的完善.CO2捕捉和封存法案的提出,将法案具体到作物种植领域.
在亚洲,日本在2013年11月,出台《农村地区可再生能源法》,鼓励可再生能源的发展.日本将低碳农业建设与低碳社会建设联系起来,在保护环境、减少温室气体排放的同时,发展和扩大低碳农业.
低碳问题说到底是能源利用问题,关于能源的法案是发展低碳农业的基本法案,也是发展低碳农业的首要保障.美国、欧洲和日本等在国家层面对能源领域的关注均有所加强,引领了低碳农业的发展方向.
1.2部门层次低碳农业的法案和政策
有代表性的有：美国2002年颁布的农业法案里的“保护安全计划”,指出政府对美国农民的一系列环境友好行为都采取分担成本的资助或奖励等政策.日本2004年颁布《环境调和型农业生产活动规范》,将环境因素纳入农业生产规范,从农作物生产和家畜饲养两个方面规范生产技术规程,实现农业生产最低限度的环境影响[1].日本农林水产省食品、农业和农村政策推进本部于2008年发布的《21世纪新农政》报告,加快对农村生物质能源的灵活利用,扩大本国生物燃料的生产[2].
与国家层面出发设计的法案的宏观概述不同,部门层次的相关法案和政策指向明确,规定清晰.该层次法案对于农民的行为和生产进行规范、约束和激励,是将国家层面意志具体化和具体操作适时反馈的中介环节.
1.3操作层面低碳农业生产各环节的具体政策
操作层面的政策在欧盟各国的政策实施上表现明显.欧盟各国对低碳农业进行了不同的政策支持.1997年,欧洲零售商协会制定《良好农业规范食品标准》,鼓励减少农用化学品和药品的使用,关注动物福利、环境保护、工人的健康、安全和福利,保证初级农产品生产安全等.另外,欧盟有一项非常有效的政策,即共同农业政策.《欧盟2000议程》关注环境保护和结构性措施的实施,提出可持续发展的概念.从过去的欧共体到现在的欧盟,共同农业政策在欧洲一体化过程中对促进农业的低碳发展,起到重要的作用.欧盟作为欧洲多数国家的联盟,对欧洲整体农业的低碳和环保发展作用明显.
操作层面的具体政策,将国家法案进一步具体化.协会和团体等社会组织,将部门政策推广实施,是政策落实的最后环节.同时具体操作中产生的相关问题和改进思路又能及时反馈到顶层,促进顶层设计的完善.
比较世界各国低碳农业的法案和政策,可以看出,由于资金、技术以及经验等因素,发达国家在低碳农业方面走的较快.在这些国家和地区中,欧洲又比美国走得更靠前,这和低碳氛围和工业化的历史要求等直接相关.总之,低碳农业相关政策以及法案的建立,为低碳农业发展提供了思路和轨道,也为低碳农业制度化发展提供了保障.从顶层设计到部门规划再到操作实施,这是政策的具体化过程,也是政策的落实过程.同时,反向的信息传递,有助于政策的及时改进.发达国家从政策的制定到实施,联系紧密,为其他国家进行政策设计提供参考.
2对低碳农业进行财政补贴及支持
财政补贴是国家财政调节国民经济和社会生活的有效手段.本文中补贴主要指促进农业领域的低碳发展的相关补贴.低碳农业尚处于发展的早期阶段,国家适度干预能够有效促进其快速发展.同时,财政补贴与上述低碳农业的政策和法案相辅相成,财政分配和意识导向双管齐下,是国家导向经济社会发展的有力举措.不同国家根据本国的财政政策特点,针对本国对低碳农业的发展要求,分别提出了具有各自特点的财政扶持政策.
2.1农业领域整体补贴
美国针对化石能源排放的CO2约占新增CO2的80%的现实,实施能源税,鼓励新能源使用.将农业支持和环保结合,农业补贴转变为农业污染补贴.定期对森林、土壤、水质进行检测,给予符合标准的农户以补贴[3].欧盟委员会在2007年时提出在未来10年增加500亿欧元发展低碳技术.在2008年的欧盟农业补贴政策改革中,欧盟成员国就农业补贴问题达成妥协,即不再依产量多少决定农户领取的补贴金额,而要综合考虑环境保护、动物福利和食品安全等因素[4].欧盟将农业补贴与环保标准的符合情况挂钩,同时对于化学制剂的减少使用以及促进环保的生产技术的使用也给予一定的补贴激励.
2.2农业项目直接补贴
美国公布的2014年农业法案提出,在高侵蚀风险的土地和湿地上,将基本资源保护项目与作物保险保费补贴结合,继续农业部农村发展项目,对农村农产品市场开发、宽带电信项目、供水废水处理等均提供一定资金补助,但是环境质量激励项目资金略有减少[5].俄罗斯根据“2013—2020年俄联邦农村地区持续发展”国家项目计划,从联邦预算中划拨90亿卢布（100卢布约合0.04元人民币,2016）支援农村地区,促进农村地区可持续发展,保护和恢复自然以及保护土壤.
2.3农业项目间接补贴
欧盟诸国采取征收一定碳税的方式,促进农业低碳发展.欧盟发挥共同体优势,探索低碳农业发展.在欧盟委员会的支持下,各国有充足的财政资金对低碳农业的发展进行支持：法国积极支持农业组织的建立,给予为农业服务的合作社的创建提供25%左右的投资津贴.日本为鼓励农民进行低碳农业生产,在税收和贷款双方面给予农民优惠,扩充2010年推出的“低碳型创造就业产业补助金的政策”,补助金额扩充到每年1 000亿日元[6]（100日元约合5.60元人民币,2016）,有效促进低碳农业发展,提高农业人才就业率.
世界各国对低碳农业的财政支持,涵盖农业整体领域和不同的具体项目,包括直接补贴和间接财政支持.低碳农业发展初期中的低碳因素在一定程度上属于公共性领域,市场作用在此并不能完全发挥作用,需要国家进行干预.市场经济的成熟程度不仅体现在市场手段的完备上,也体现于政府引导政策的恰当适度上.对市场失效领域能否做出适当的国家干预和指导,国际领先国家的做法值得借鉴.具体言之,财政支持既直接又有针对性,能够在短时期确立典范,发挥示范作用,这在低碳农业发展的初期具有直接刺激作用.
3培育碳交易平台等市场手段
政策和补贴是国家指引低碳农业发展的主体部分.低碳农业需要指引,更需要自身的成长.市场经济体制,为低碳农业自身成长提供有利环境.在市场经济的大环境下,低碳农业能否从萌芽到成熟,有赖于其市场能否形成和完善.美国、欧盟等在低碳市场建设方面,走在前列.
美国搭建碳交易市场平台.作为资本主义超级大国,美国对市场机制的应用最为广泛.2003年,包括福特和杜邦在内的14家公司和机构联合成立芝加哥气候交易所,这是世界第一家具有法律约束力、基于国际规则的温室气体排放登记、减排和交易平台.芝加哥气候交易所为低碳农业的碳交易提供便利.在交易所,会员通过交易平台了解碳交易走向,卖出超标减排量并获得相应利润,而未完成减排目标的会员通过农业碳汇等手段进行弥补.美国农业局管理公司和农民签订意愿免耕合同,并帮他们在交易所进行交易.农民一方面从保护性耕作中获益,另一方面为减碳做出贡献.碳交易市场的形成,有助于消除农业生产的外部性,促进低碳农业的发展.在碳总量保持一定的前提下,不同有碳主体根据交易能否获利进行碳交易,利用市场的力量将碳量控制在对环境有利的范围内.
在欧盟统一市场中,农产品自由流动的相关政策得到充分尊重.欧盟作为世界上最大的区域共同体,从建立伊始,通过标准化法律制度,制定共同农业政策,促进农业发展,共享农业信息.对农业科技创新、固碳措施、财税政策等的共享,有利于欧盟各国快速发展低碳农业.
比较来看,各国都充分考虑发展市场经济的基础和特点,采取了差异化的手段,逐步建立低碳农业发展的市场机制.美国利用发达的市场经济环境,建立碳交易平台,利用市场的力量,促进低碳农业自发向着理想化的方向发展；欧盟凭借统一市场优势,推动低碳农业在欧盟大市场中成长.不同国家利用自己的优势,促进低碳农业市场化.
4应用和推广低碳技术
各国在应用和推广低碳技术方面,可以分为多个层次.
第一层次,在生产方式总体上探索低碳耕作.如美国,在长期耕作和土壤受到风化侵蚀的农用地上采用保护性耕作和休耕的方式,并在休耕的土地上种植植物,增加土地碳汇能力；在德国,政府大力推行土地休耕,鼓励建设生态农场,成立生态农业促进联合会,禁用化学合成类植物生长剂,不在动物饲养中使用抗生素,推广工业作物种植业,成立生物原料和生物能源中心等；日本推广水田旱地轮作,耕畜协同生产方式；韩国推行低碳绿色乡村建设,提倡能源节约和新能源的使用；加拿大推行少耕、免耕、轮作及配套机械的保护性耕作、多样化节水灌溉等技术[7].
第二层次,从石油农业到生物农业的转变.美国在控制病虫害方面,尽量减少化学农药等的使用,采用生物学方法控制病虫害；划分作物种植区域,根据不同农作物的习性和美国不同地区的气候特点安排生产,节省水电资源,采用精确农业技术,畜牧业改进饲料配方和建立生物工厂[8],提高能源利用率；法国鼓励种植需氮植物,施加无机氮肥,提高土地碳的吸存能力,在部分农业生产区域长期使用动物堆肥,将部分原耕地改为草地；澳大利亚推行精准农业,根据精确估量的作物需求量进行施肥,提高肥料利用率,减少温室气体排放.
第三层次,利用最先进技术研发新品种和新能源.美国有效利用和节省资源,基因工程、细胞工程、酶工程等新技术得到长足发展；在英国,政府加强对牲畜及粪便的管理,开发厌氧技术等新技术[9],进行废料的可再生转化；日本推进改良草种和畜种的技术发展,减少单位畜牧业产生的温室气体排放量,使用生物技术改良农产品品种,配合使用植物性农药和杀虫生物制菌剂.
第四层次,建立低碳农业的各种技术标准.法国对农业生产的主要环节都有具体规定,农药、化肥、种子的使用有严格标准；日本推行食品评价和分析技术、疾病防治技术、资源循环开发等技术提高生产效率,降低农业污染[10].
这些技术革新都离不开政府对农业科教的重视.如美国重视农业科教,教育、研究、推广三者缺一不可,促进低碳农业科技的进步；日本充分发挥学术机构的科研带动作用,自我创新和技术引进齐头并进.低碳技术的发展遵循的是从总体到局部的道路,以方向为导向,从细微处着手.但是,除去个别技术继承自传统的农业集约发展理念,多数新技术均是在低碳理念之后开始发展,具有时滞性.其效果的出现也不是即时的,有待观察.
5西部地区发展低碳农业应充分借鉴国际经验
遍观近代各国工业化的各种模式,很多国家都走了先发展后治理的道路.从长期来看,低碳理念将是全世界发展战略的主要内容.低碳农业的建设将成为低碳发展的重要内容之一.中国西部地区的生态基础薄弱,在全国功能区规划中,西部地区大多为限制开发地区和生态涵养地区,西部地区的这些特殊性因素使得低碳农业在西部地区应该引起重视.各地也根据本地区条件进行了低碳农业的探索.四川开始推广农业低碳技术,创建清洁能源模式及节地、节水、节能农业模式.广西着重发展立体生态循环农业、绿色植保安全农业等模式[11].陕北黄土高原退耕还林区采取抗旱节水、立体种植、沼气工程等方式发展低碳农业.在低碳农业的建设上,西部地区尚且处于起步阶段,有很大的发展空间.西部地区在低碳农业的建设方面,根据自身发展需求,借鉴西方国家的低碳农业建设经验,可以达到事半功倍的效果.
（1）政府和相关组织应当及时制定具体的低碳农业相关政策和激励措施,从制度上和财政上给予支持.从国际经验来看,美国、欧盟、日本等国家和地区给予低碳农业发展以政策上的支持,制定相关法案、规章,做出方向指引；给予低碳农业发展以财税支持,补贴低碳产业,限制不合理的做法.针对西部地区特点,在产业结构调整的大背景下,推进低碳农业发展,从政策上和财政上给予双重支持,既促进3大产业的协调发展,鼓励人才回流农业,又升级传统粗放农业生产方式,提高农业水平,达到低碳环保的目的.在具体支持环节上,应考虑到西部地区的生态特点、确定低碳农业发展的具体模式,做到精准支持,避免以往的低效率政策；由于西部地区地方财政能力交叉,政府应通过项目支持以及资金支持等手段,进行示范引导,逐步从点到线,从线到面；在低碳农业发展的组织上,可考虑低碳农业园区模式,将人才、技术、土地等低碳农业发展的要素进行集中,发挥规模经济效应.
（2）为低碳农业发展创造土地等要素条件,改革土地流转制度.发达国家和地区的低碳农业发展能够快出效果,和这些国家和地区的农业经营模式相关.这些国家和地区大部分实施规模农业,土地、操场的单位经营规模较大,机械化程度较高.政府在实施政府引导和财政直接补贴等方式发展低碳农业时,能够直接落实到经营主体,低碳农业的经营效果更明显,可以说,在这样背景下发展低碳农业,政府的宣传成本更低,效果更好,补贴更有效.中国传统的家庭承包经营制是中国改革开放初期迅速发展起来的,一定的制度与一定的经济发展阶段相适应.在环境因素成为经济发展和人民生活品质提升的重要阻碍的当前,改进经营方式是与时俱进的做法.但小块土地的传统经营模式,在发展大规模、高技术的低碳农业时,政府的政策很难实施,经营主体的积极性也不能迅速引导,需要进行土地流转制度的创新.
（3）提高低碳农业经营主体的技术和管理素质.从宏观上说,发达国家和地区教育水平较高,国民整体文化水平较高,对低碳相关的产业及政策前景较为理解,容易形成低碳发展的氛围.在微观上,农户较易接受关于低碳的政策、法规,用低成本学会先进、环保的农业技术,这大大减少低碳农业的宣传和推广成本,易于低碳农业的发展.西部地区发展低碳农业在内的低碳产业将是一个长期的过程,在这个过程中,总体来讲,一定要提高当地劳动者的素质,创立各种教育和培训方式是一个长期政策.在当前,在西部城市地区,应重点建立适宜西部低碳农业发展的技术研发基地,培养低碳技术研发人才,增加低碳技术产品.在基层,有针对性地培养低碳管理人才和低碳技术使用人才,有利于精准发展低碳农业,避免“一刀切”的发展模式.
（4）鼓励西部地区低碳农业差异化发展.欧盟各国在农业政策的大框架下,不同国家根据自身需求,设计和发展有利于本国低碳农业健康发展的举措.日本因地制宜,采用不同的低碳农业模式,或者几种模式结合使用,集约土地,提高产量,体现精密农业的特色,同时达到减碳的效果.这些经验和原则都是西部地区发展低碳农业时应着重关注的.
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