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两票制能遏制虚高药价？

文/王丽

1月9日,国家卫计委举行例行新闻发布会,解读国务院医改办、国家发改委等8部门日前发布的《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》(以下简称《意见》).

《意见》要求,公立医疗机构药品采购中逐步推行“两票制”,鼓励其他医疗机构药品采购中推行“两票制”.自2017年起,全国11个综合医改试点省（区、市）和200个公立医院改革试点城市率先推行“两票制”.鼓励其他地区执行“两票制”,争取到2018年在全国全面推开.

“两票制”正式亮相

“两票制”,即药品生产企业到流通企业开一次增值税,流通企业到医疗机构开一次增值税.用“两票”替代市场通行的“三票”“四票”,甚至“N票制”,压减流通环节中间商的层层加价,实现降药价的目标.

较之“两票制”,现行的“N票制”会在药品“初卖”和“终买”间产生较大价差.例如,一种药企出厂价5元的左氧氟沙星,医院最终采购价大约为10元.这5元价差,即为不同层级中间商的利润所在.

“两票制”通过控制开票数量强力压缩药品流通环节.从生产企业到流通企业开一次票,流通企业到医疗机构再开一次票,断绝了层层转包的可能.

按照《意见》的规定,药品生产、流通企业开具的,购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致.

此外,《意见》要求流通企业购进药品主动向生产企业索要.公立医疗机构在药品验收入库时必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用.公立医疗机构不仅要向配送药品的流通企业索要、验证,还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货的证据,以便互相印证.

综上所述,由于流通被压缩为一个环节,两票之差,即为中间配送价.医院、生产企业、流通企业间的购销路径更加简单明了,此举不仅有利于破除中间利益链条,而且因有据可查,更强化了对药品购销的监督职能.

“‘两票制’实际是从入手,从源头上控制（虚高药价）.”发布会现场,谈及“两票制”理念的设计初衷,国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年如此表示.

坎坷亮相路

事实上,从技术角度看,“两票制”旨在以税务规范为切入点,重构药品流通秩序,以缓解药价虚高、药品回扣等难题.

“两票制”也被解读为对现行公立医院药品招标采购制度打的一个“补丁”.

在现行公立医院药品招标采购制度下,药价虚高、药品回扣等问题已是公开的秘密.然而,2016年,两件医卫公共事件为“两票制”的正式落地作出铺垫：年初,“5.7亿元疫苗大案”,民众对药品监管体系的严重质疑,引发全国性震惊和恐慌.岁末,央视湖南、上海等地公立医院医生收受高额回扣,再次引发公众对药品高额回扣和药价虚高的焦虑.

“这将是我们整治的重点.”梁万年表示,保障药品安全有效、质量可靠、合理,是药品在临床使用过程中一个最重要的原则.

针对上述药价虚高、药品回扣等难题,业内并非无计可施,“两票制”一直被寄予厚望.

“两票制”最早源自广东,从2007年到2013年,三次尝试,三次折戟.

对此,广东省卫计委曾给出解释,“两票制”一定程度上能降低药品,但也会影响药品生产企业及各级代理商的利益和地方税收等,这制约了“两票制”的推行.

然而,有观点认为,“两票制”对解决药价虚高和看病贵的作用有限.药品最终卖到医院的零售价已经由政府定价、招标竞价和挂网限价环节决定,各环节的收益是根据最终售价往前逆推,流通环节再多也与药价没太大关系.

“虚高药价遏制与否还需时间观察.”康美药业一位高管向记者表示,“‘两票制’一定会促使流通行业生态发生变化.”

多部门协作推进

在探索“两票制”的进程中,福建省作为综合医改的试点省份,一直走在全国前列,从2012年开始在全省贯彻落实.

发布会上,福建省医保办处长张煊华说,福建公开遴选出11家基本药物配送企业作为全省基本药物的配送企业,规定各个采购片区配送企业不能超过10家.这促进了药品配送企业的整合,全省配送企业的数量由原来的200多家减少到目前的62家,降低了流通成本.

此外,对于基本药物,因取消分片配送模式,实行全省统一配送,配送费用由原来的5%～8%降低为3%～5%.药价也随之下降.

福建的探索已经证明,药品批发企业因为“两票制”进一步集中.

“目前全国有1.2万家药品批发企业,通过推行‘两票制’,未来会有一些不规范的企业面临淘汰.”国家食品药品监管总局药化监管司司长丁建华如是说.