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村域党建单元设置优化和村民自治单元有效性
（河池学院 马克思主义学院,广西 河池 546300）
摘 要：随着自治重心下移,村民自治单元发生了改变,村域党建单元设置需要进一步优化.探索村民自治单元,要考虑“党建单元距离”和“党建单元功能”两个变量.在行政村自治单元,党建单元与群众距离较远,党建工作鞭长莫及,加上党的政治动员和群众的政治参与能力较低,党建单元功能弱化,村民自治处于低绩效状态；而在行政村之下的自治单元,党建单元距离近、功能强,村民自治高效而有力.提升村民自治单元的有效性,要综合考虑党建单元设置的条件和因素,探索构建区间和位置相一致的党建单元和自治单元,以“党治”和“自治”深度融合的难题.
关键词：党建单元；村民自治单元；功能；有效性
中图分类号：D2672文献标志码：A文章编号：1002-7408(2017)09-0065-04
基金项目：2016年度广西高校中青年教师基础能力提升项目“全面推进依法治国背景下广西农村基层治理法治化研究”（KY2016YB378） .
作者简介：韦少雄（1981-）,男,广西藤县人,河池学院马克思主义学院副教授,主要从事农村基层党建和村民自治研究.
近年来,一些地方为了加强自治,开始探索不同条件下村民自治单元的实践,激发了村民自治活力,提升了村民自治有效性.相应地,讨论村民自治单元的话题也越来越多,逐步形成了具有代表性的“条件论”,认为探索村民自治单元离不开一定的条件,只有在条件具备时才能实现,这些条件包括“地域相近”“利益相关”“文化相连”“规模适度”“规则自觉”“资源集中”“政策落地”“农民自愿”“民族状况”等等.［1］笔者认为,除了上述条件外,村域党建单元设置也是不可忽视的,这是村民自治有效运作的根本保障.那么,村域党建单元设置与村民自治单元的有效性关系如何？为了实现有效自治,党建单元与村民自治单元的规模又应当是怎样的？这是本文试图探讨解决的关键问题.
一、村域党建单元设置与村民自治单元有效性的内在联结
党建单元是指能够自成系统、独立开展党建工作的党组织组合体,一般一个党组织就是一个党建单元.在村域社会里,党建单元与党建对象（村民群众）之间具有一定的时空距离,包括横向距离和层级距离,党建单元在这样的时空场域下,通过自己的核心地位和作用发挥影响着村民自治的有效实施.因此,讨论村域党建单元与村民自治单元的内在联结,需要从“党建单元距离”和“党建单元功能”两个变量去考量.
1.党建单元距离是影响村民自治成效的重要因素.一般来说,党建单元距离村民的横向距离越近,纵向层级越少,管理和服务的半径就越小,就越有利于党的政策方针的宣传,越有利于党组织与村民群众产生情感共鸣,也就越有利于村民自治的有效实现.而且,在半径较小的时空距离里,党组织管辖的范围小、层级少,党与群众的距离近,便于形成有效的“党建单元”.在这个有效的“党建单元”里,党组织“横向到边,纵向到底”,会利用自身掌握的丰富政治资源,突破传统家族共同体的局限,对分化或分散的乡村社会力量进行组织动员,引导他们参与乡村政治,构建“自治共同体”,并通过与乡村内部原有的“村落生活共同体”相互作用,汇聚成一种基于党组织领导的村民自治基本单元.因此,维持一个适当的距离,才能实现有效治理,在党建单元与村民自然距离越近、体制层级越少的地方,“也越有利于形成利于村民自治的基本单元”,［2］如当前广西、广东、湖北等地方实践出现的“自治单元下沉”“两级自治”都是在党建单元距离较近的地方.
2.党建单元功能强弱影响村民自治基本单元的效能发挥.党建单元功能决定着党组织的能力和行为方向,影响到党和国家政策在乡村的贯彻执行,影响到激发农民参与自治活动的积极性,“党建单元功能”因而成为继“党建单元距离”之后影响村民自治有效性的又一关键变量.一般来说,党建单元功能受“服务能力”“服务范围”两个基本要素影响,党员队伍能力越强,服务积极性越高,服务范围越小,越有利于党建工作“落地”运行,越有利于村民自治单元有效开展自治.反之,党员队伍能力越弱,服务积极性越低,服务范围越大,党建工作越是不到位,党群关系越显“疲软”,村民自治越难以有效实现.因此,在有利于激发党员服务群众的活力、有利于提高党组织服务能力的地方建立党建单元,有利于党建落地,也有利于村民群众围绕党组织自发参与自治事务.故而,把党建单元功能发挥最佳的地方,作为党建落地单元,也是村民自治最能发挥有效性的单元.因为在这个基本单元上,党建单元的服务能力、村民的参与积极性程度都比较高,加之党建单元的服务范围较小、功能发挥得较为充分,由此带来村民自治单元的运转效率也较高.
3.党建单元设置优化状况决定村民自治单元有效性程度.“距离——功能——治理绩效”这三个要素密切关联,“距离”和“功能”状况决定“治理绩效”,村域党建单元距离、功能不同,决定着不同的自治有效性,从而影响到村民自治单元的有效形成.在离村民群众较近的距离、党组织服务功能得到较好发挥的地方建立党建单元,便于党的主张和意志在村庄落地生根.同时,党建单元越得到强化,越容易形成有效性较强的村民自治单元,也就越有利于村民开展自治,形成较有效的村民自治实现形式.长期以来党组织与行政村合为一体的设置形式,无法避免党组织与村民之间有一定时空距离的事实,导致党组织的领导与村民自治相脱节,在实践中突出表现为“最后一公里”中的“三不”问题,即党组织距离远造成的“管不着”、党员力量弱造成的“管不了”、党建能力限制造成的“管不住”问题,影响了村民自治的成效.近几年来,随着村委会以下多样化村民自治实现形式的出现,如“重心下移”“服务下沉”“灵活治理”等,一些地方下沉党建单元,开展“党领民办、群众自治”或者构建“党群理事会”等模式,较好了党建单元距离远、功能发挥不出来的难题,使村民自治充满活力.
二、村域党建单元与村民自治单元的变迁
如前所述,村域党建单元设置与村民自治单元的有效性密切相关,根据“党建单元距离”“党建单元功能”两个变量的不同组合模式,可以把村民自治单元变迁过程分为四个时期,不同的时期,党建单元设置不同,村民自治的成效也就不同.
1.自生自发期：党建单元“距离近——功能弱”型自治.讨论村民自治基本单元,要回溯到村民自治体制的历史渊源.在人民公社时期,党建单元延伸到自然村层级,生产大队设有党支部、党支部下面设有党小组,可以说,党建单元与村民群众的距离是非常近的,有利于密切党与群众的关系,发挥党组织引领群众的作用,正如有的老百姓所说：“与党靠得近,才能有吃有喝；与党离得远,连生存都危险,弄不好会饿死.”［3］然而,这一时期,农村的政治体制中一直存在“党政合一”、高度集权的“一元化”领导问题,党组织实际上包揽了农村一切工作和事务,形成了村民群众与乡村各组织对党组织高度依赖的局面,党组织既是政治组织,也是经济和管理组织,其它的群众组织、生产组织、行政组织只不过是党组织的外延和权力辐射,农村的生产、分配、管理无一不是由党组织安排的,最终形成了“政社合一”的乡村治理单元.这种“高度集权型”的治理模式,虽然在动员群众、巩固政权、发展生产方面曾起到过重要作用,但是不难发现,党组织服务群众的能力实际上处于弱化状态.“党治”抑制了“自治”,自治的实效性较低.
2.规范规制期：党建单元“距离远——功能强”型自治.1984年,人民公社体制开始废除,农村党建工作面临两大任务：一是党建单元的设置,从原来的“生产大队单元”上移到“行政村单元”,而在“村民自治单元”上,村委会所在地大多是“自然村”,与党建单元设置在行政村是不重合的.到了1998年,修订的《村民委员会组织法》取消了村委会设置在自然村的规定,对村民自治单元进行了重新界定,规定村委会所在的村不再是“自然村”,而是“行政村”,开始了以“行政村”为单元的自治.二是随着“政社合一”解体和家庭联产承包责任制推行,党建单元的功能定位,从原来的“行政化”转向“政党化”.1990年,中组部等部门在青岛莱西联合召开“全国性的以党支部为核心的村级组织配套建设会议”,［4］总结和推广莱西市加强村级党支部建设的经验,从政策和制度上确立了以村党支部为核心的村级组织建设格局.在规范规制时期,自治单元由“小”变“大”,定型于“行政村”,与上移到行政村的党建单元相一致.党建单元的功能也经历了“行政化”向“政党化”的转变,从自生自发期包揽一切自治事务的“高度集权型”转到“高度政党型”,实现了从专注日常事务到集中力量进行思想、政治、组织领导的转变,较好解决了党组织功能不强的问题.但存在的问题是,行政村地域范围较大,人口较多,农民与党建单元之间的距离较远,不利于党的政治动员和农民的政治参与.因此,在这一时期,尽管党建单元的功能较强,但由于与群众距离较远,党建单元对村民自治的最终作用是较弱的.
3.相对沉寂期：党建单元“距离远——功能弱”型自治.到了21世纪初,在延续行政村自治基础上,一些地方实施了“合村并组”,行政村村域范围进一步扩大.相应地,党建单元设置也进行了升级,将村党支部升格为党总支或党委,党组织的服务距离跟随扩大,而在党建功能方面,则呈现弱化的趋势.尽管在规范规制时期,规范党组织职责的各项制度得以建立,党组织得以从“全能化”中解脱出来,回归到政党本身,但是,党组织作用的发挥,并不像制度设计初衷所期待那样,党建单元由一度的“功能强”转向“功能弱”,村民自治也步入“沉寂期”.在该时期,同样面临着党建单元距离远,带来的行政村人口过多,党组织协调困难的问题.一般来说,一个行政村规模大约在2000人,村“两委”干部大约5人,村民居住较为分散,党组织要进屯入户开展工作,压力自然就很大,村民一年到头都见不到村干的面,加之地势阻隔,村民交往存在一定困难,党的政策很难深入到村民群众中,增加了村民参与政策的难度.同时,该时期由于“乡政村治”“三农”问题以及党组织自身的原因,其功能发挥比起规范规制时期要弱得多.相应地,村民自治也呈现出不容乐观的发展态势,有些学者甚至质疑村民自治“碰上了天花板”,［5］有些实践者提出“村民自治已经走进死胡同”.［6］因此,无论是维持原来的行政村自治,还是“合村并组”,自治单元和党建单元依然较大,党组织履职困难,加上党组织功能弱化的影响,使得村民自治发展变得平缓和消沉.
4.有效提升期：党建单元“距离近——功能强”型自治.为了治理幅度过大,“上管不着、下管不了”,以及村民群众难参与、村民自治不能“落地”的实践难题,自2010年以来,广西河池、广东佛冈、湖北秭归、江西分宜等地结合地方做法,在行政村之下开展了有效治理单元的探索,形成了符合各自条件的不同新模式.如广西河池的“党群共治”模式、［7］广东佛冈的自然村自治做法、湖北秭归建立村落理事会做法、江西分宜的“党建+”治理模式等.［8］地方的实验很快得到了的回应,2014年1号文件提出要探索村民自治有效实现形式,开展以“村民小组为基本单元的村民自治试点”的命题,同时进一步明确“强化党组织的领导核心作用,巩固和加强党在农村的执政基础,完善和创新村民自治机制”.随后,连续三年的1号文件进一步强调要“扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点”“探索村党组织领导的村民自治有效实现形式”.地方实践案例的共性很大：其一,将党建单元下沉到离村民最近的地方,在自然村或村民小组一级因地制宜将“党治”与“自治”有效衔接,试图做到既强“党治”,又强“自治”.其二,都力图促进党建落地,党组织的工作不再停留在行政村层面,而是进入到自然村或村民小组,渗透到农户.其三,在村民自治单元的探索中,保证了党组织的领导核心地位,充分考虑了党组织的引领作用,将“党建单元功能”作为关键变量来探索村民自治的单元.地方的实践,探索了一种党建单元“距离近——功能强”型的自治,在较大程度上克服了自治“空转”,了自治“落地”难的问题.
三、 村域党建单元设置的优化和村民自治单元有效性的提升
从村民自治单元的变迁历程可以发现,村民自治的发展和提升,从根本上说是村域党建单元发挥有效作用的直接结果.尽管自治重心下移的实践探索取得了较好的成效,但毕竟还处于探索的初期,重心下移后新的自治单元尚未完全定型,党组织在村民自治单元中的核心和引领作用还不能很好显现出来,优化村域党建单元设置,提升村民自治单元有效性,尚需解决一些问题.
1.有效的村民自治单元也应是有效的党建单元.考虑村民自治单元设置时,应遵从便于党组织领导的原则,考虑与党建单元相适应.如下表所示,党建单元与村民自治单元紧密相关,受到“党建单元距离”“党建单元功能”两个变量影响,并且两者的组合不一样,“党组织领导强度”就不一样,党建单元“距离近”“功能强”,党的“领导强度”就强.相比较而言,规范规制时期的行政村自治单元,虽然“党建单元功能”较强,但由于行政村党建单元离村民较远,村民参与性低,党组织工作鞭长莫及,无法使自己的意图跨越行政村直接“落地入户”,最终导致党组织的领导弱化和村民自治的低成效.而自然村或村民小组是村民群众天然的集居地和共同生活单元,距离群众很近,在这一单元开展党建工作,方便与群众交流,党的意图通过这一单元能够迅速“落地”,必然使党的领导得到强化和带来高效的自治.因此,有效的自治单元同时也应是有效的党建单元,“党建单元距离”“党建单元功能”为探索村民自治单元提供了现实依据,在“距离近——功能强”的地方建立“党建单元”,“党组织领导强度”就强,党建成效就明显,以之作为自治单元,有利于形成有效性高的自治.目前,一些地方在自然村或村民小组一级开展的党建和自治双重心下移的实践及成效,就是很好的例证.
2.村域党建单元设置要考虑利于提升村民自治单元有效性的条件.党建单元设置离不开一定的条件,这里的条件包括地域范围、人口规模、党员状况,它们同时也是设置自治单元的条件.党建单元不是空中楼阁,而是处在一定地域范围内.地域范围大小影响党建单元的有效性,地域太大,无力参与自治,那么党建单元设在哪个层面更利于自治呢？目前,各地的探索普遍是在自然村（屯）一级设立党支部,属于地域范围较小、距离较近的地方,收到了较好的成效.人口规模是考虑党建单元设置的又一因素,人口规模太大,党建运行难度提高,自治成效下降,人口规模较小,利于党群互动.党建的对象是村民个体,党组织在村民自治中的领导,其核心就是要维护每一个村民的相关利益,使每一个村民能够平等参与到自治中.只有维持较小的人口规模,才能有利于党组织深入到群众中,使群众足不出自然村（屯）就能把事情办好.当前涌现的“村落自治”“组为基础、联动”都是人口规模较小的治理单元.党建单元设置还要考虑党员状况,要根据党员发展变化,因地制宜设置党组织,而党员状况受党员人数、年龄结构、流动性等因素影响,党员太少,无法建立党组织；党员年龄太大,能力受到限制；党员流动性太大,容易出现“有组织无党员或有党员无组织”现象,［9］党组织不能有效运行.广西河池市的“党群共治”做法,通过党员和群众代表组成“屯级党群理事会”,没有党员或党员外出务工的自然村（屯）则通过上级党组织派遣党员的方式,就是一种把党员人数、年龄、流动性要素综合考虑的很好尝试.
3. 村域党建单元设置要注意不同情况下村民自治单元的差异性.近年地方的探索中出现了“一个自然村（屯）一单元”“多个自然村（屯）一单元”等形式.这说明,村民自治单元可以在多个层次上构建,可以是多种类型的,关键是如何有助于党建单元作用的发挥,促进自治的有效实现.从各地做法来看,党建单元建在自然村或村民小组是基础,但这也不能“一刀切”,要注意差异性,搞“千篇一律”,不符合农村实际,无助于现实问题的解决,因为并不是所有的党建工作都要落在自然村或村民小组一级的,有些党建工作落在行政村一级反而更能有效开展,比如党的计划生育政策、补贴性政策等.有些自然村（屯）由于过小,不利于党建工作开展,党建成本也高,这种情况可以考虑联合多个自然村（屯）建立党建单元和自治单元,在多个自然村（屯）共同开展党建活动和自治活动,只要是便于群众参与的,都是合适有效的自治单元.因此,划小自治单元,并不是越小就越好,也不是要否定甚至撤销行政村自治单元,除了考虑组织距离、组织范围外,还要考虑组织功能,如果只是一味强调范围小、距离近,而功能得不到有效发挥,最终党的效用也是弱的,党建单元距离只是其中一个变量,只有把党建单元距离、党建单元功能都兼顾了,才是最合适、最有效的.
4.村域党建单元设置的理想状态应是“融入性”的.在以往的村民自治中,曾经出现过党建单元“虚化”的问题,使一些人对党组织的存在产生了怀疑,认为党组织是“外在的”“嵌入的”,主张要“自治”就不要“党治”.在探索新的村民自治单元过程中,我们必须跳出对党建单元狭隘理解的误区,要紧紧抓住“党组织寓于群众之中”这一关键点,将党建单元优化设置与村民自治成效结合起来,形成符合自治要求的、能使党群“零距离”融合的有效的党建单元和自治单元.当前广西河池、广东佛冈、湖北秭归、江西分宜等地探索村民自治单元的做法,一个最大的特点就是在设置党建单元时很好地发挥了党组织的“融入性”作用,即通过打通党组织联系群众的通道,让党员干部融入到群众之中,在潜移默化中引导和推动群众自治.在这里,我们强调党组织的“融入性”,不是“谁要吃掉谁”的问题,而是在设置党建单元时,要实现党的领导与村民自治的有效融合,体现“党治”和“自治”的良性互助.如果不能解决“融入性”问题,即使村民自治单元下移了,依然会面临党组织是“外来的”、功能发挥不出来的尴尬局面,甚至可能回到自生自发时期党建单元“距离近——功能弱”型自治的状态,陷入“党治”进一步抑制“自治”的境地.
参考文献：
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［6］冯仁.村民自治走进了死胡同［J］.理论与改革,2011,（1）.
［7］韦少雄.村域基层党建创新与村民自治有效实现——基于广西河池市“党群共治”模式的分析［J］.求实,2016,（8）.
［8］王海侠,孟庆国.乡村治理的分宜模式：“党建+”与村民自治的有机统一［J］.探索,2016,（1）.
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【责任编辑：闫生金】
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