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网上经办普与，社保征收可告别代征
1994年颁布的《劳动法》第74条规定,社会保险经办机构负责社会保险费的征收,由此明确了社保经办机构的征管权.但当时我国社会保险制度刚刚起步,社保经办机构人员严重短缺、经费严重不足,于是部分地区规定社会保险费可以由税务部门“代征”,并由财政部门额外给予其一定比例的“代征费”.
近年,随着现代科技的不断发展,特别是“金保工程”建设的快速推进,各地社会保险网上经办大厅基本普及,社会保险费征收变得更加简单、便捷.特别是手机APP、各类自助终端的运用,使电子交易完全可以随时随地实现,不仅为广大参保人员提供了方便快捷的经办服务,也大大提高了工作效率,降低了管理成本,从而使社会保险费的征收通过各类金融平台即可自动完成,任何部门都无需再为此投入大量的柜员服务,最初由税务部门“代征”的前提已不复存在.
社保费征管权须贯彻“法定原则”
社会保险经办机构对于社会保险费的征管权,最早是在1994年的《劳动法》中明确的,但基于1999年的国务院《社会保险费征缴暂行条例》,逐渐形成了社保经办机构和税务机构的二元征收主体的格局.但从严格的意义上讲,该条例作为国务院的行政法规,同时规定两个征收主体,造成了体制上的矛盾；同时,该条例也明显与作为其上位法的《劳动法》相背离.
2010年颁布的《社会保险法》虽回避了上述问题,但规定社会保险费统一征收,并由国务院统一规定.社会保障权是宪法赋予公民的基本权利,社会保险费的征收直接影响公民基本权利的保障,因而其征管权应当也必须贯彻“法定原则”.从严格的法定原则要求看,社会保险费的征管不宜授权立法,而应当由法律直接作出明确规定.因此,目前真正能够成为社会保险费征管依据的,唯有《劳动法》,据此,社保经办机构应当依法行使征管权.
税务机关对税款的征管权,是来自税法的规定,尽管社会保险费征缴暂行条例允许税务机关代征社保费,但其实体法依据仍然是社会保险方面的法律、法规,而不是税收方面的法律、法规.因此,税务机关可以从事的仅仅是“代征”行为,并不享有实体法意义上的征管权.因此,从法律的角度看,社保经办机构从形式到实质,都享有社会保险费的征管权,税务机关并不具有征管权.此外,在现代信息技术条件下,委托其“代征”已不具有必要性和合理性,由此增加的行政成本已构成对纳税人所缴纳税款的不当使用.
税费征管权均应有“专属性”
现代国家治理是一个系统工程.从系统论的角度看,整个国家治理体系可分为若干个子系统,其中,社会保障系统和财税系统,分别担负着社会保障职能和维系国家机器运转的重要职能,两个系统既各有其存在的价值和功能,又需要加强协调配合,以共同实现国家长治久安的目标.
上述两个系统有诸多共同点,例如,两者都与资金的运行有关,都涉及收入、支出和管理三个方面,但其资金的性质、来源和用途各不相同,有着各自不同的目标.其中,社会保险费作为“费”,具有突出的受益性；而税收机关征收的“税”,则具有突出的无偿性.两者性质不同,直接影响着两个系统的定位和职能.
与两个系统职能相对应,其职权也各不相同.其中,社保部门对社会保险费的征管权,以及税务部门对税款的征管权,都是确保其职能实现的核心职权.如果没有这些职权,其职能实现就会受到影响.因此,这两项征管权,都应当具有“专属性”,并由相关法律规定加以保障.
上述两个系统的职能和职权分工,对于现代市场经济国家的治理至关重要.没有税款的征管权,国家就难以有效提供公共物品；没有社会保险费的征管权,国家就难以建立现代的社会保险制度,国民的基本人权就难以得到充分保障.因此,两个系统及其各自的职权,不应互相替代,更不能转让；只有在有效的分工之下,才能使两个征收主体各司其职、各尽其责,从而共同实现国家治理的整体目标.
因此,从两大系统的职能分工和职权分配角度看,社会保险费的征管权由社保系统来行使,是符合我国社会保险发展规律的,也是科学的、恰当的,有助于保障社会保险费独立地收、支、管,避免与其他资金产生混同,也有助于避免因职能的不一致而影响效率和公平.
、国务院印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》,已明确地税部门对收费基金等的征管职责,强调将依法保留适宜由税务部门征收的行政事业性收费、政府性基金等非税收入项目,改由地税部门统一征收.于是,一些地区和部门误认为该方案中规定的“政府性基金收入”包括社会保险费收入.但按照财政部《关于印发〈政府非税收入管理办法〉的通知》（财税[2016]33号）规定,非税收入是指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入,并明确规定非税收入不包括社会保险费.因此,即使按照上述改革方案,也不能将社保费等同于非税收入由地税部门征收.
随着我国税和共享税的增多,特别是“营改增”全面试点的推开,国税部门和地税部门的工作量明显失衡,1994年以来分设两套税务机构所带来的问题日益凸显.财税体制改革客观上带来的地税部门冗员过多,应在财税体制深化改革过程中解决,而不宜通过改变运行良好的社保体系的办法解决.
随着现代信息技术的发展,以往靠营业大厅网点服务的优势逐步弱化,包括税务部门在内的各类经办业务逐步被电子信息平台取代,即使地税部门征收多种费用,也未必能改变其工作量不足的问题.
此外,还有观点认为财政、税务与社保部门应形成制衡机制.在社保系统内部,社保费的收入、支出和管理,已通过相关制度安排,形成了有效的制衡.尤其是社会保险基金管理“收支两条线”已写入《社会保险法》,通过几十年的实践,证明是一个能够确保基金安全的有效的“制衡机制”.任何部门都不应变相超越职权,所有职权的行使,所依据的法律或规则,都必须有合理性和合法性,否则,就难以实现良法善治.
逐步用网上经办取代“代征”
因立法不当而导致管理职权配置的混乱,不仅影响国家职能体系的效率,徒增协调成本,浪费大量行政资源,也与党、国务院关于建立现代国家治理体系的总体要求不符,与依法治国、依法行政的基本理念相悖.解决社保费征收体制问题,不仅需要国家的顶层设计,更需要厘清国家治理体系中的基本原理.这是在我国全面深化改革的过程中,在涉及部门利益以及相关体制问题时,必须特别重视的问题.为此,提出如下建议——
一是尽快厘清社会保险费征管权的归属,严肃依法征收、依法管理,切实维护公民的社会保障权益.
二是充分考虑我国社会保险事业发展的实际,遵从我国社会保险的发展规律,按照党、国务院提出的“健全社会保障经办服务体制,建立更加便民快捷的服务体系”总体要求,全面保障社会保险经办机构征收管理权,依法征收社会保险费.
三是充分利用现代服务技术,建立方便快捷的社会保险经办服务,在互联网、人工智能大发展的背景下,进一步完善网上经办服务,替代柜员人工,缩短管理环节,让缴费更加快捷、更加高效、更加便民.
四是依法理顺部门职责,提高行政效率,按照国务院职能分工,各司其职,并逐步用社保网上经办服务取代“代征”环节.
五是切实推进经济体制改革的协调发展,研究真问题,解决真问题,可以考虑通过完善财税体制合理解决“营改增”等带来的冗员问题.■
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