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乡镇政府压力文献综述基于NVivoll.()的关键词分析
文华
摘 要：乡镇政府压力研究是一个亟待整合的研究领域.通过对国内16年来乡镇政府压力研究期刊文献内容的关键词分析发现,现有文献主要研究了乡镇政府面临的10个方面压力,所致压力主要归结为10个方面原因,为缓解乡镇政府压力主要从13个方面提出了对策建议.文章最后对乡镇政府压力研究现状进行了简要评价,并对未来研究提出了简要建议.
关键词：乡镇政府；压力研究；关键词分析；词频分析
一、研究背景
党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化.处于从农业文明向工商业文明过渡阶段的当代中国,推进国家治理现代化必须以基层政府治理能力现代化为重要内容,而乡镇政府是我国层级政府体系的最基层政权,其行政管理效果事关国家治理的成败.基于此,本文对国内16年来乡镇政府压力研究的相关期刊文献进行较为系统的梳理分析,以更好地认识乡镇政府压力研究现状,从而服务于乡镇政府压力研究的理论推进和乡镇政府治理能力的提升.
二、研究方法
本文采用关键词词频分析法进行文献研究.通过统计核心词汇在某一类学术文献中所出现的频次,可以判别该学术领域的研究热点、知识结构和发展趋势.[1]在CNKI期刊数据库高级检索中选择“篇名”检索条件输入“乡镇政府”,来源类别仅限于中文核心期刊及CSSCI来源期刊,收集年限从2000-2016年,共收集到研究文献338篇.在338篇文献中,为了不遗漏重要文献,根据“被引”降序排序,然后根据文章标题和文章摘 要将明显不涉及乡镇政府压力的文献排除,再在剩余文献中仔细阅读其内容,最终保留研究内容紧密涉及乡镇政府压力的文献68篇,历年文献分布情况见图1.将68篇文献的全文内容根据压力类型、压力原因、压力对策这三个原始文献自行划分的维度进行归类整理以及关键语句摘录,并尽量保持文献的原始表达方式,同时为了在NVI?VO11.0 软件的词频分析中突出核心内容,去掉“乡镇政府”“压力类型”“压力原因”“压力对策”这四个主体性或概括性的词组,最终形成包含8599个字符数的文档一份.
三、研究结论
1.乡镇政府压力研究热点关键词将包含8599 个字符数的文档导入NVivo11.0质性分析软件,根据“查询”功能进行词频分析,选择最小长度为2,按完全匹配分组运行查询,得出图2所示的词汇云图.
由图2可知,在68篇期刊文献中,财政、体制等处于关键词词云图的核心地位,是研究文献的高频词汇.
2.乡镇政府压力研究热点主题
（1）压力类型.在包含8599 个字符数的文档中,将原始文献自行划分的“压力类型”单独做成一份文档,形成共包含1081个字符的文档一份.为较为精确地找出具体压力类型,需要去掉冗余的内容,将包含1081个字符数的文档尽量按文献的原始表达方式及次数进行关键词提炼,最终形成包含252个关键词字符数的文档一份,将该文档导入NVivo11.0质性分析软件,根据“查询”功能进行词频分析,选择最小长度为2,按完全匹配分组运行查询,结果见表1.
由表1可知,乡镇政府财政压力、乡村自治压力、公共产品供给压力、乡镇政府的权责划分压力等方面是现有文献研究的主要内容,尤其是对财政压力的研究最为凸显.
乡镇政府财政压力主要包括：①财政资金短缺的压力.绝对财力弱,多数仅局限于“吃饭财政”能力.②财政资源匮乏的压力.农村经济不发达,获取财政资源的渠道非常有限.③乡镇债务的压力.历年累积的债务未能有效化解,乡镇建设负担沉重.
乡村自治压力主要包括：①自治不足的压力.乡镇政府权力扩张导致村级社会自主性权力萎缩.②衔接不足的压力.乡镇与村委会之间机构衔接互动不足,乡镇的管理权与乡村的自治权未能取得平衡.③矛盾冲突的压力.在乡村事务管理方面,乡镇政府与村民自治之间面临较大的矛盾冲突,存在一定程度的对峙现象.
公共产品供给压力,主要包括：①供给总量不足的压力.公共产品的绝对供给量不能满足乡村社会的实际需求,尤其体现在科教文卫领域供给很少.②供给结构不合理的压力.有形的基础设施比如道路交通供给较多,无形的基础设施比如科教文卫供给较少.
乡镇政府权责划分压力,主要包括：①权小责大.乡镇政府的决策权与行政权很小,属地管理的责任大,权力与责任严重不对等.②非规范性权责划分.上级政府任务安排的随意性强,“文件政治”现象突出.
乡镇政府职能压力,主要包括：①法定职权缺失.乡镇政府的法定职权不完整,上级政府在乡镇政府的派出机构过多,乡镇政府职权被分解.②职能行使偏差.乡镇政府非规范行政现象突出,牟利性政权代理人的自我定位现象严重.
乡镇政府监督压力,主要包括：①党委集权严重.党委集中了政府的各种主要权力,乡镇政府对乡镇党委监督困难.②农民监督乏力.农民缺乏对乡镇政府的有效监督,有监督权利无监督权力.
项目争取压力,主要包括：①项目竞争压力.无论是纵向还是横向项目的争取,乡镇之间都面临激烈竞争.②项目实施压力.项目争取成功后,在实施过程中必须与村民进行协调沟通.乡镇应酬压力,主要是指文山、会海、汇报、接待、迎检等应酬过重,消耗乡镇工作人员大量精力.乡镇思想压力,主要是指乡镇政府普遍存在自利思想,主动服务意识不足.乡镇发展压力,主要是指乡镇政府如何发展经济提升农民生活水平面临较大考验.
（2）压力原因.在包含8599 个字符数的文档中,将原始文献自行划分的“压力原因”单独做成一份文档,共包含2789个字符,为较为精确地找出具体压力原因,需要去掉冗余内容,将包含2789个字符数的文档尽量按文献的原始表达方式及次数进行关键词提炼,最终形成包含360个关键词字符数的文档一份,将该文档导入NVivo11.0质性分析软件,根据“查询”功能进行词频分析,选择具有最小长度为2,按“完全匹配”分组运行查询,结果见表2.
由表2可知,现有文献认为造成乡镇政府压力的主要原因是税收制度、考核体制、机构人员、政府自利、权责不清等方面,尤其是税收制度和考核体制聚焦最多.
税收制度原因,主要包括：①农村税费改革.农村税费改革后财源不足,加上配套措施不到位,导致财政压力大.②分税制.分税制造成“收入上移”效应,县乡财政体制改革中财权上移事权下移加重财政压力.
考核体制原因,主要包括：①考核内容不科学.政绩考核盲目追求GDP,导致乡镇政府过于追求经济政绩.②考核主体不全面.上级考核决定一切,导致乡镇领导为保官位仅对上负责而无视农民需求,造成乡镇政府与民众之间存在权力和利益的冲突.③考核主体不合理.上级政府对乡镇政府进行单方面考核,乡镇无法与上级政府进行协商考核,农民无法有效参与对乡镇政府的考核.④考核随意性大.上级政府规定的税费征收任务不足部分必须补齐,导致县财政超调乡镇财力.
机构人员原因,主要包括：①人员比重高.县乡财政供养人员占全国财政供养人员比重达70%左右,乡镇人员负担过重.②机构臃肿.机构设置较多人浮于事导致运行成本高.
乡镇政府自利原因,主要包括：①行为的机会主义.利用上级政府和基层民众双方为己谋利,削弱了乡镇政府的权威性.②思想的贵族情结.作为草根政府的乡镇政府具有较强的“贵族”情结,只关心事关乡镇发展的所谓大事,认为农民的许多切身利益诉求只是鸡毛蒜皮的小事不需重视,导致干群矛盾较大.
权责划分不清原因,主要包括：①权责未细化.现行法律规定下级执行并未细化职责范围,上级政府的驻地垂直管理部门分解乡镇权力.②权责不匹配.财权小、决策权小、执法权小,属地管理的事情责任大.③权责不准确.乡镇政府承担了太多职责范围外的纵向横向任务,尤其是直接参与市场生产造成负债.
集权体制原因,主要包括：①上级任命乡镇领导.乡镇决策者由上级政府任命而非辖区居民选举产生,导致转移支付难以真正实现,从而无法成为一级独立财政.②上级集中主要权力.表面看是分税制设计导致财政压力,深层次是中国陈陈相因的集权制政治体制导致乡镇政府权责体系的不均衡.
预算管理原因,主要包括：①预算管理粗放.没有细化预算项目,难以发挥财政资金应有效益.②预算功能弱化.承担了上级各级政府临时下达的支出任务,预算形同虚设.
公共产品供给原因,主要包括：①公共产品刚性供给.农田水利道路交通等基础设施刚性支出导致财政压力大.②公共产品结构失衡.农村急需的公共产品供给不足导致职能缺失.
乡镇债务原因,主要包括：①偿债主体不明确.累积的乡镇债务由谁偿还无明确界定导致财政赤字严重.②负债无所谓心态.乡镇领导认为只要没有中饱私囊,就不会有相关责任.转移支付原因,主要是指转移支付制度不健全,导致财政压力大.
（3）压力对策.在包含8599 个字符数的文档中,将原始文献自行划分的“压力对策”单独做成一份文档,共包含4761个字符,将包含4761个字符数的文档尽量按文献的原始表达方式及次数进行关键词提炼,为较为精确地找出具体压力对策,需要去掉冗余内容,最终形成包含360个关键词字符数的文档一份,将该文档导入NVivo11.0质性分析软件,根据“查询”功能进行词频分析,选择具有最小长度为2,按“完全匹配”分组运行查询,结果见表3.
由表3可知,现有文献主要从权责划分、转移支付、职能转型、建制改革、机构调整、考核体制等方面提出了对策建议,尤其是权责划分是高度聚焦的对策建议.
明确权责方面的对策,主要包括：①明确各级政府间的权责.法律法规合理划分事权,理顺财税管理体制,减少乡镇一级政府承担的公共职能.②明确乡镇政府与村委会的具体关系.明确乡镇政府和村民自治各自权限范围和行使方式,确保乡村的自治地位.③理顺乡镇党政和党人关系.乡镇党委应主要是政治领导,不应过多介入政府和人大的具体事务.
财政转移支付方面的对策,主要包括：①上级政府加大对乡镇政府的转移支付力度.尤其是加大一般转移支付和对隐性支出行为的转移支付力度.②取消配套经费要求.上级政府不应强制要求乡镇政府配套支出,缓解乡镇财政压力.③缩减专项转移支付比例.上级政府尽量扩大一般性转移支付的力度,不断减少专项转移支付的比重,并规范专项转移支付管理.④建立横向转移支付制度.尽快建立起地区间有效公平的横向转移支付制度,实现纵向与横向齐备的转移支付体系.
改革建制方面的对策,主要包括：①产业建制.乡及农业镇改为乡公所或办事处,由县财政开支,二三产业为主的镇保留镇建制,但应提高现行建制镇标准.②扁平建制.构建—市—乡镇的体制,撤销省与区县层级,或者实行县政、乡派、村治,促进乡镇政府职能从管制到服务.③乡镇分治.对于乡撤销财政和实体政府,对于镇建立实体政府及财政以发挥其城市管理功能,但镇不能辖乡.
机构调整方面的对策,主要包括：①条块机构调整.条的职权职能尽量下放到乡镇,实行块主条辅.②财税机构调整.建立乡镇财税机构合署办公制度,建立乡级国库机构.③大部制化调整.乡镇机构不被要求与上级机构对口设置,实现现有经济管理机构压缩撤并交叉任职.④镇村机构衔接.将村委会与乡镇人大衔接,在人员与任期上对接与同步,以实现管理与自治的平衡.⑤派出机构调整.乡公所或街道办事处不实行行政首长制,只设“督政”“督学”两大员,其他如司法、农林、治安等由县级相应部门派出.
完善考核体制方面的对策,主要包括：①改革考核内容.上级政府改变重GDP的考核指标,增加民生指标比重.②改革考核主体.将上级政府单方面的指标考核,改变为由居民对镇政府以综合指标进行考核.③改革考核方式.上级政府制定的考核指标事先与乡镇和村委会进行协商,以更符合乡镇实际.
在发展中介组织方面的对策,主要包括：①培育农村中介组织.培育社会服务组织实现公共产品提供与生产的分离,以此创新乡镇公共服务供给机制.②发挥社会组织作用.训练社会组织参政议政能力,通过民间组织介入维稳促进基层政府与民众理性沟通.
理念意识方面的对策,主要包括：①服务意识.乡镇政府应抛弃“贵族”情结,眼光向下积极回应农民切身利益诉求.②责任意识.通过法律调适或行政介入,强化乡镇政府的责任意识.③诚信意识.重塑乡镇政府的管理理念,构建诚信政府.④方式意识.改变不问方式搞定以及不顾善后效应摆平的维稳思维.
产业发展方面的对策,主要包括：①发展三大产业.三大产业均衡协调,发展农村经济扩大税源.②发展金融产业.财政不是公共产品供给的唯一渠道,需充分发挥金融在乡镇公共产品供给上的作用.
预算管理方面的对策,主要包括：①全口径预算.不分预算内外,统一预算,统一管理.②化预算.赋予地方政府税权和纳税人用手的有效权力.③独立性预算.建立乡镇公共预算体制,做实一级财政.④统一性预算.取消乡级独立财政,逐步推行乡财县管乡用.
乡镇监督方面的对策,主要包括：①农民监督.强化农民对乡镇政府的监督能力,由农民制约乡镇政府财政行为.②干部直选.通过乡镇政府干部的直选改革财政监督体制,加强财政预算管理,实现“直选但不自治”的乡镇管理体制.
干部素质方面的对策,主要包括：①提高乡镇干部素质.通过学习培训加强依法行政意识和为农服务能力.②提高农民群众素质.通过学习培训增强农民的公民意识和法治观念.
解决债务方面的对策,主要包括：①专项管理.严格控制新增债务,专项管理分步解决.②监督考核.明确偿债主体,改变乡镇领导对债务无所谓的心态.
四、简评与建议
现有文献对乡镇政府压力进行了较为全面的研究,体现在研究内容上从个别压力到整体压力兼顾,研究方法上从思辨分析到实证调研兼具.但现有研究依然存在一些不足之处：
（1）研究方法的规范性应用较为欠缺.在研究方法上,思辨研究较多,实证研究相对较少,在实证研究中采用科学规范的实证研究方法者更少,因此许多文献看上去都大同小异,只是表述方式有所区别,比如有的文献将权责划分不清归为压力类型,也有的文献将权责划分不清归为压力原因等.
（2）研究结论的理想化色彩较为突出.比如有的文献认为应采取到乡镇共的扁平化管理体制,或实行县政、乡派、村治的管理体制,有的文献认为法律法规应完全明确乡镇权责范围等等,这仅是行政管理的效率思维,忽视了较多的行政层级和不够明确的权责划分对政治稳定是有利的,这也是比较符合单一制国家国情的政治设计.尤其是将乡镇改革为派出机关或取消乡镇建制类的观点,更是与国家有关乡镇改革的政策精神不符,新一届政府多次强调基础不牢地动山摇,需要一个坚强的基层政权,而非为了行政效率弱化基层政权.诚如威尔逊所言“行政从属于政治”[2],当行政诉求与政治诉求产生矛盾的时候,行政诉求在任何时候都必须让位于政治诉求.
（3）研究内容的全面性系统性尚需完善.现有研究大都聚焦乡镇政府的某一种压力,以及聚焦某一个或几个乡镇的某些具体事务压力进行研究,并且文献之间的研究结论也常有相互矛盾之处,比如有的文献认为应该做实乡镇一级财政,有的文献认为应该取消乡镇一级财政等.诚如有学者认为,现有研究在很大程度上还停留于压力型体制概念的层面,尚无系统化的压力型体制理论.[3]因此,乡镇政府压力研究的全面性和系统性还需要完善.
未来研究应从研究的量的积累过渡到研究的质的进一步提升,关键的路径应增强研究方法的规范性和科学性.目前思辨研究较多实证研究偏少,采用规范的实证方法的研究成果非常稀缺,未来应重点致力于规范的实证研究方法的应用,尤其在调查样本数量上应该扩大,以使研究结论对乡镇政府压力的全国各类乡镇总体情况有更强的代表性和推广性.另外,由于单纯的质性研究和量化研究都存在不足,所以应特别注意质性研究与量化研究的组合使用和相互印证,才可能从田野现场中收集到更真实可靠的数据资料并做出深度分析,研究结论的科学性方可得到进一步提升.
参考文献
[1]张勤.词频分析法在学科发展动态研究中的应用综述[J].图书情报知识,2011（02）：95-128.
[2]彭和平,竹立家.国外公共行政理论精选[M].北京：党校出版社,1997.
[3]杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J].社会科学,2012（11）：4-12.
[基金项目：教育部人文社科青年基金项目“压力型体制背景下乡镇政府治理体系与治理能力现代化研究”（项目编号：14YJCZH160）]
（作者单位：重庆文理学院公共管理学院）
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