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基层治理法治化现状和
樊 平
摘 要：在全面推进依法治国的宏大改革实践中,村（社区）治理法治化具有基础性的意义,是建设法治国家的重中之重.改革开放、尤其是十八届四中全会以来,基层治理法治化建设取得了长足进步,但也还存在基层组织建设不到位、群众法律意识普遍偏低、不良社会风气影响等诸多问题.要深入推进基层治理法治化,需要从健全基层组织、培养法治人才、完善考核体系、抓好宣传教育等多方面努力,同时应大力支持创新创业,提升基层经济发展水平,为法治建设提供经济支撑.
关键词：基层治理 法治化 现状 对策
党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从系统的观点出发,指出“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”,提出了“推进基层治理法治化”的要求.村（社区）是基层中的基层,村（社区）的法治建设水平也直接影响到全面建成小康社会和“两个一百年”的目标能否实现,是“十三五”期间法治建设的重中之重.
一、 “基层治理法治化”的含义与意义
基层治理法治化,就是要在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一前提下,按照法律来管理基层事务,即基层的政治、经济、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法制体系,公民的所有行为依照法律进行,使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作,都纳入规范化、法律化的轨道.i广义的基层治理法治化,在范围上包括了县级及以下所有行政区域；狭义的基层治理法治化,则仅指村（社区）的治理法治化.村（社区）是社会结构中最小的细胞,加快以村（社区）为核心的基层治理法治化建设,在我国依法治国的宏大战略中有基础性的地位和作用,是法治中国的重要组成部分.基层虽小,却关系到执政基础与社会稳定,基层法治水平的高低,直接影响着国家治理体系、治理能力现代化和改革发展稳定大局.因此,基层治理法治化建设在全面推进依法治国中具有基础性、关键性的重大意义.
二、基层治理法治化建设现状
(一) 基层组织建设有待增强
基层党组织和自治组织的组织建设、队伍建设和制度建设还存在诸多问题：在组织建设方面,一些村、社区还未按要求配备五职干部,一些地方建立的治保会、调委会、村务监督委员会等职能作用发挥不明显,形同虚设；在队伍建设方面,一些基层干部法律意识和法治思维还比较欠缺,坑农害农的职务犯罪案件时有发生；在制度建设方面,一些制度在实施过程中有打折扣、落实不到位的情况.
(二) 群众法律意识有待提高
2015年全国审判机关审结群众切身利益相关民事案件同比上升5.7%；全国信访部门受理信访同比下降7.4%.这一数字一定程度上反映了群众法律意识不断提高,处理问题的方式方法日益科学化、合法化.但在一些经济和文化落后地区,部分群众理性维权的意识薄弱,一些无理信访、偏执型缠访和非法闹访极易引发群体事件.一些群众违反法律法规和乡规民约,违规圈地占地修建房屋、侵害他人相邻权、侵占农村公共道路等现象时有发生；一些群众疏于参加村社自治事务,在干部选举、集体决策、村务监督等方面未能积极、主动行使权、参与权、监督权.
(三) 经济发展不平衡加剧社会矛盾
ii中东部地区与西部地区、城市与农村、不同行业间的收入水平差距仍然较大.经济领域的矛盾投射到社会领域,就产生了仇官、仇富、不讲理、不信法等消极社会情绪.部分基层群众尤其是贫困家庭和无业、失业青年群体在遇到矛盾和纷争时,不时采取非理性、非常规的方法来解决,治安事件时有出现,对基层法治化建设造成了很大的障碍.
三、基层治理法治化建设对策
(一)强化基层组织建设
推动基层治理法治化,首先需要加强组织建设,巩固基层战斗堡垒.
一是选优配强基层组织.坚持并发展向村（社区）派驻“第一书记”、大学生村官机制,激发基层党组织的活力和创造力.探索从本地群众、复转军人、大学生村官、致富能手中选拔优秀党员作为基层党组织带头人.进一步加大村务监督委员会的建设,形成村委会、支委会、监委会“三委”并立的良好局面.在加强组织建设的同时,加大对基层群众自治组织选举中出现的贿选行为的打击,确保被选举的基层干部既体现群众真实意愿,又符合法律法规的要求和党委、政府基层法治化的期待.
二是强化物质保障.针对基层任务重、压力大、待遇差的现实情况,县、乡两级政府应加大对基层组织的物资支持,严格落实关于城市社区“三有一化”和农村“一定三有”的政策,建立财政经费正常增长机制,为基层干部解决好工资、养老、医疗等基本福利待遇,缓解基层干部生活压力和后顾之忧,防止干部因贫困而失廉洁,使其真正安心在基层、扎根在基层.
三是强化监督考核.充分发挥上级党委政府、监委会、基层群众的监督作用,对基层干部每年度的工作进行科学合理的考核.重点对完成上级党委、政府交办工作情况、完成村务工作情况、群众满意度测评三个方面进行考核测评.考核结果决定奖金发放和人员去留.
四是强化制度建设.一方面,建立和完善规范制度机制,推动基层行政行为、自治行为合法化.重点抓好村务公开制度落实,借鉴利用、微信、微博等新兴媒介,对“三重一大”、“三资”使用情况等进行公示,提升工作透明度,防止不作为、乱作为甚至腐败现象的滋生蔓延.另一方面,倡导在法律政策的框架内建立村规民约,增强群众参与管理村社事务的主动性.探索建立基层矛盾化解网格化机制,充分发挥专业权威人士、德高望重老人、退休返乡干部职工等群体在基层法治建设和综合治理方面的先导作用.
(二)提高群众法律意识
基层的法治化,在抓好基层组织建设的同时,还需要全面提升群众的法律意识.一是大力加强法制宣传和法律教育.司法机关搞好法律“七进”,基层干部自觉担当法制宣传员、矛盾调解员,推动法制宣传的日常化、长期化.同时,借鉴建国初期农村办夜校的模式,创办新时期法律夜校,对参加夜校并考试合格人员,发给证书并给予适当经济奖励.通过教育培训,既引导基层群众遵守法律法规,履行法定义务,引导其积极行使法律赋予的权利,广泛参加村务管理活动,实现“让群众实际地参加各方面的生活,让群众在管理国家中起积极作用”iii的良好格局.
二是依法打击犯罪、定纷止争.通过打击各种刑事犯罪尤其是职务犯罪,调解和审判各类民事纠纷,以小见大,增强民众对法律的敬畏和信任.在刑事案件中,基层司法工作者要以身作则,严格按照法律依法、依事实依证据,及时、公正作出处理和判决,树立法律权威,增强群众对法律和司法机关的信任感.在民事案件中,充分发挥调解与审判的双重职能,耐心听取双方意见,在充分释法说理的基础上,公平公正地进行调解和裁判,有效提升基层民众的法制意识.
三是加强法律援助与服务.信访不信法等现象的产生,有群众自身的法律知识和法制意识缺乏的主因,也有司法行政部门援助与服务工作不到位的外因.基层司法所作为司法行政部门联系基层群众的前沿窗口,应联合相关部门,积极主动为符合条件的群众提供法律援助宣传和法律咨询服务,使其逐渐养成遇事找法的良好习惯.
(三)提升经济发展水平
按照马克思的观点,经济基础决定上层建筑,政治、法律等上层建筑最终是由社会生产力的发展决定的iv.法治与发展相互作用、相互统一,加强基层法治化建设,必须同步提升基层经济发展水平.一是创新经济发展模式.紧跟农业、农村发展新需要,积极稳妥推进土地、林地确权和流转,鼓励农民通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权,发展农业规模经营,实现土地利益最大化,推动农业发展现代化；鼓励乡村旅游业发展,寻求“三农”问题与旅游发展的融合路径,工商、旅游、食品监督、交通等部门协调配合,加强道路等基础设施建设,为乡村旅游提供政策支持和便民服务；鼓励劳动力富余地区积极发展家庭来料加工服务,有效消化剩余劳动力,主业、副业齐头并进,促进城乡基层群众增产增收、脱贫致富.
二是支持“双创”下基层.“双创”活动在IT、电子商务、机械制造等行业呈现井喷态势,而一、三产业即农业与服务业领域的创新显得薄弱.政府相关职能部门应加强对基层创新人才的技术和资金支持,鼓励创新创业,以点带面,带动农业和服务业的整体发展.大力开展家政服务、专业技术、电子商务、大众创业方面的免费培训,为基层群众干事创业提供智力支撑.基层政府需充分发挥引导功能,鼓励众创平台下基层,改变农村创业人员单打独斗的局面,为他们提供更广阔的发展空间、资源共享空间v.
三是抓好精准扶贫.贫穷是基层违法犯罪的重要诱发因素之一,因生计问题而逾越法律界限的事例并不鲜见.按照、省委有关精神和总书记关于精准扶贫的指示和要求,做到“六个精准”,以基层为工作重心,下大力气解决农村和社区贫困人口的生产生活困难,恢复贫困地区的“造血功能”,真正断掉穷根、开掘富源.vi确保2020年实现贫困人口全部脱贫,对因贫穷造成的刑事犯罪和民事纠纷具有预防和遏制作用,对基层安定团结具有基础性的意义.
参考文献：
i刘佳义.推进基层治理法治化[N].光明日报,2014-12-8（1）
ii冯华.贫富差距到底有多大[N].人民日报,2015001-23（17）
iii编译局.列宁全集（第3卷）[M].人民出版社,1972:153
iv编译局.马克思恩格斯选集（第2卷）[M].人民出版社,1995:82
v王浩.农村“双创”莫少“一创”[N].人民日报,2016-04-24（11）
vi闻涛.扶贫开发,成败在于精准[N].人民日报,2015-6-25（5）
（作者简介：樊平,男,四川绵竹人,研究生学历,现任四川省德阳市人民检察院党组副书记、常务副检察长兼德阳市检察官协会副会长）
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