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里格斯行政生态理论的建构与当代价值纪念弗雷德W里格斯诞辰100周年
弗雷德· W ·里格斯（Riggs Fred Warren,1917—2008）是美国著名的行政学家,他运用生态学的理论和方法,构建了富有洞察力和创造力的行政生态学理论体系.行政生态理论的构建有着特定的时代背景,从“两极模型”的创制与解构,到“单维度模型”转向“双维度模型”的修正与完善,再到“超棱柱模型”的深化与拓展,成为了一个动态的、旨在解释社会变迁中行政特质的理论模型.国内学者对里格斯行政生态理论的研究多以其早期的思想为主,而较少关注他的后期论述.2017 年是弗雷德· W ·里格斯诞辰100 周年,对里格斯的行政生态思想作出系统的梳理和述评,一方面为缅怀他对公共行政学领域作出的杰出贡献,另一方面也希望对我国行政学研究提供一定的学术参考.
一、里格斯身处的特定时代背景与行政生态理论的发端
里格斯行政生态理论是在特定的时代背景下产生的.一方面,它与里格斯个人在中国、泰国、菲律宾等东亚传统国家向现代化国家转型期社会变革的亲历紧密相关；另一方面,它与二战后公共行政研究趋势的转向紧密相连.
1917 年,里格斯在中国桂林出生,后在福建邵武长大,并学会了闽南方言,但却苦于无法具体用汉字来表达,只能根据自己的理解和想像用不同的标识来表达其特定含义.语言叙述与文字表达上的障碍为里格斯后来学术研究中创造“新词”产生了极大的影响.1934年,从桂林中学毕业后,他作为“特殊学生”进入南京大学.课程学习让他惊叹于中国文化的博大精深,其中一门“比较宗教学”课程为他研究比较行政学提供了某种思考元素.在考察了中国众多宗教的发展后,他发现各种文化既相互冲突,也相互包容.然而,真正影响里格斯职业生涯和思考方式的则是对埃塞俄比亚和中国台湾地区政权形态的认识和研究.他认为国家通常被定义为在法理条件下的合法性统治和事实条件下的实际统治状态,当今世界大多数国家都同时拥有这两种属性.拥有法理上的合法性统治而非事实上的实际统治被称为“无政府状态政权”,而存在实际统治但却缺乏法理上的合法性统治则是一种“影子状态”.这种形式和实质不相符的状态,为里格斯理解和研究发展中国家的公共行政,形成“棱柱”概念提供了重要线索.
1957 年至1958 年,里格斯作为美国对外援助机构的成员在泰国国立法政大学（Thamasat University）培训公务员并做相关的研究工作.他发现泰国政府官僚和民间团体对国家的政治和政策的执行有很大影响力,这与美国存在较大的差异.美国公共管理理论的前提假设是政府官僚行使国家权力总是处在基于“主权在民”的政治制度的最终控制之下,政府官员的选举能够反映公众的利益；而泰国受到传统压力的影响,缺乏建立现代行政制度的政治构架和基础.对泰国行政的全面考察为里格斯的研究提供了现实的素材.经济结构中的“集市——受限市场”、社会角色中的“棱柱团体”以及官僚组织的“SALA 模型”等,都是在此基础上逐步形成的.他寄希望于建立一个“一般理论模型”（General TheoryModel）,使这一理论不仅可以帮助认识泰国的行政现象,也可以发现其他发展中国家的行政行为.
这一时期,美国公共行政的研究取向偏重于政府政策执行的效率问题,而少有对其他国家行政管理经验的借鉴和研究.随着二战后许多殖民地国家摆脱殖民统治而纷纷独立,传统的行政制度受到“舶来文化”的冲击,政府首脑迫切需要以增加或改进技术、程序和组织制度来提高国家行政能力为政治服务.为帮助这些国家尽快建立起有效的行政制度,联合国及一些国际组织积极提供了技术援助.然而,各国的政治架构、经济发展、文化传统、社会结构等具体情境不同,在西方国家完善的行政制度移植到这些国家后,并没有取得良好的效果.费勒尔·海迪（Ferrel Heady）发现：“世界上各个国家具有不同的行政制度,要描述和分析这些不同背景国家的行政变异和行政改革非常困难.”[1（] P7）罗伯特·A·戴尔（Robert A Dahl）也认为“不可能有一种具有普遍原则而放诸四海而皆准的公共行政学”[2].这种“嫁接”现状所引发的水土不服成为20 世纪50 至60 年代公共行政学关注的焦点,也成就了当时的东西方比较行政学和发展行政学研究.
二、行政生态理论的建构与考量
里格斯以其敏锐的洞察力和观察力,独特而丰富的想象力和创造力,致力于行政生态理论模型的构建.形成之初,他运用帕森斯（Talcott Parsons）的结构——功能法来研究两个不同社会形态下的行政特质,创制了“农业型与工业型”的“两极模型”.但他很快意识到在社会变迁的过程中还存在着过渡的社会形态,于是依据社会的分化程度重新建立了“融合——棱柱——衍射”的行政生态模型.后来他发现即使在西方的发达国家也存在棱柱社会的行政特征.进一步研究后,他重新以社会分化和整合程度的双向维度对原有模型进行了修正和完善.近年来,全球化日益影响着世界各国的内部环境,棱柱结构正在发生改变,“不可决”的“超棱柱”现象已经出现,政府机构的结构和功能需要重新调整和塑造.
（一）两极模型：“农业型——工业型”的创制与解构
在20 世纪50 年代前,研究学者习惯于用农业与工业的概念来研究传统社会和现代社会,即以农业生产为主、专业分工程度低的社会是传统社会,以商品生产为主、专业分工程度高的社会就是现代社会.萨顿认为“‘农业型’社会具有重视身份和习俗、地缘团体稳定、简单且固定的角色分化,以及阶级划分明显等特征；‘工业型’社会则具有普遍化成就的规范、高度社会流动、平等的阶级制度、众多组合性机构和发展良好的职业制度”[3（] P24）.里格斯正是沿用了这一社会类型的构建,发表了行政生态理论的奠基之作：《农业型与工业型：建立比较行政的类型学》,论述了在两个截然不同的社会环境下行政行为的特质[4（] P67-81）.
里格斯强调,在农业型社会中,人们以土地依附为中心,人口流动空间有限,社会结构以原级组织为主,以氏族宗卿的关系为取向,职业分化固定而简单,团体组织被作为谋求个人私利的工具,权力集中以个人声望的社会影响力为基础,行政执行出现利益集团化、官僚化；在工业型社会中,人们以自由竞争的市场经济为中心,人口流动充分而自由,社会结构以次级组织为主,以专业化的事业成就为价值取向,具有高度完善的职业分化体系,团体组织以实现成员共同利益为目标,权力分散并讲求效率,行政执行更加专业化、法治化.
里格斯这篇比较行政的类型学分析在当时引起了极大的反响,被认为是比较公共行政研究方法的典范.乔治·莫德尔斯基（George Modelski）就是利用里格斯的这种方法阐释了国际体系中的两种模型[5].但是,“两极模型”只是理论意义上的推演,旨在说明在两种不同社会中行政制度的发展和完善程度.里格斯自己也承认在现实的社会中不存在纯粹的农业社会和工业社会.“两极模型”在传统逻辑的演绎下所呈现的状态排除了“过渡”的形态,即在社会的变迁中,农业社会过渡到工业社会的时期出现了“真空”.里格斯意识到两个不同的社会形态“中间”可能是互补的,也可能是共存的,因为大多数社会既受益于外部世界“先进文明”的输入,同时也不愿抛弃古老的传统和独特的文化.因此,里格斯借用了物理学光谱原理对从传统社会迈向现代化社会过程中的“过渡阶段”进行了生动的描述和刻画：白光在进入棱镜前,白色的光线混为一体,没有分化,代表农业型的传统社会；白光进入棱镜后,光线开始分化,但还没有分化完成,代表过渡型的棱柱社会；白光通过棱镜后,各种颜色清晰可辨,分化完成,代表工业型的现代社会.由此,他放弃了原有的“两极模型”,进而提出了经典的“融合——棱柱——衍射模型”,亦称“棱柱模型”.
（二）分化与整合：“棱柱模型”的修正和完善
1.单维度“棱柱模型”
里格斯依据社会制度在功能方面分化的程度为标准构建起了自己的理论模型（图1）,将社会形态分成三种类型,即高度分化的衍射型现代社会、功能尚未分化的融合型传统社会以及已经分化但未分化完成的过渡型棱柱社会.他强调社会分化不可能一蹴而就,而是一定时期内社会变迁所形成的结果,这就意味着从传统社会到现代社会必须经历一个过渡的社会,而这个过渡社会既具有传统社会的特征,也具有现代社会的特质.
因此,里格斯认为要研究这三种社会形态的行政生态模式就必须充分理解社会分化的事实基础,从社会变迁的“时间及分化标度”去整体把握,才能弄清楚传统社会、过渡社会以及现代社会的行政生态特征.他认为这三种形态的社会都有各自不同的行政生态要素,但影响一个国家行政最主要的生态要素是社会结构、经济因素、沟通网络、符号系统和政治架构,正是这些相异的行政生态要素形成了不同社会形态中的行政制度（见表1）.
表1 “棱柱模型”的行政生态特质
在社会结构方面,里格斯认为各种社会形态下的团体关系呈现出复杂性和不确定性,团体规模大小、价值目标取向以及行政权力行使方式等,都会使社会结构发生改变.在融合型社会中,政府行政行为往往被一些社会显赫的家族所左右,行政官员的晋升不是以自身的能力为取向,而是取决于家庭背景.行政官员的权力主要集中在以家族利益为纽带的少数人手中,所以必然造成裙带之风盛行,行政效率低下,腐败现象严重.在衍射型社会中,社会分工高度发达,社会团体与行政的关系保持紧密的联系并相互影响,行政机构庞大并需要更多专业化的人才精英,职位晋升的依据是个人的成就而不是出身,人们关注于共同的利益,也更愿意投身于社会公共事务.在棱柱型社会中,政府的行政行为既受到制度的规范和制约,同时又受到利益或亲缘关系的束缚和左右,行政官僚大部分时间是在为自己的任命和升迁结党营私、巩固利益,余下的时间才是为执行政策而努力、例行公事.
在经济因素方面,里格斯认为在传统的融合型社会、过渡的棱柱型社会和现代的衍射型社会中,分别对应着“互惠——重配”、“集市——有限市场”和“市场——企业”三种经济形态[6],“是否可决”是理解经济形态最重要的概念.在融合型社会中,礼物互赠、以物易物的行为产生了调节物品供需的平衡,“互惠”自动完成了“重配”的经济功能,而商品价值存在于行为人的意识之中,不以货币的表现形式来体现.在衍射型社会中,消费刺激生产,社会经济行为的取向是追求市场化过程中资源的获取和财富的运用,“市场”是“决定”的交易制度,行为人利用最小的投入换取最大的产出,市场完全由市场诸因素决定.在棱柱型社会中,最显著的特征是“不可决”,棱柱社会形式上具有了市场化的经济结构,但实际的交易过程却要考虑到政治权力、社会地位、宗教意识以及个人威望等非经济因素的影响,导致不可决,这种有“市场交易”而削弱“市场功能”的复杂多变的经济形态被里格斯用具有特定含义的“集市——有限市场”来表述.
在沟通网络方面,里格斯认为沟通网络直接影响到一个社会的动员性和同化性.动员性表示人们在沟通过程中的参与度,而同化性则表示人们对价值目标的认可度.在里格斯看来,传统社会由于传播媒介落后,信息渠道闭塞,沟通空间受到限制,政府与民众之间缺乏有效的沟通手段,社会动员性和同化性都很低.与此相反,在现代社会中传播媒介多元,信息开放并易于获取,沟通空间更加自由,政府与民众之间的互动性增强,更容易达成相互的理解,社会动员性和同化性都很高.而在过渡社会中,信息的传播渠道比传统社会要畅通,社会分工以及职业分化使得沟通指向性相对明确,但不同利益的竞争集团间相互充满了斗争与猜忌,行政官员在处理行政事务时往往表现出多重的执行标准,也更容易陷入道德风险.
在符号系统方面,里格斯认为它是指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统.政治神话为民众形成“共同意识”提供了法理基础,而政治准则和政治法典则对政治神话的权理进行了进一步规范.在传统社会中,“君权神授”的政治神话将统治权威归于神的授意,政府是作为神明在人间的代理者统治人民.因此,行政权威往往是建立在对“神明叛逆”的清缴和而不是形成于人民意志的高度认同.在现代社会,“主权在民”的思想深入人心,政府是人民公意的代理者,服务人民,受民众监督.因此,政府的权威来自于人民并对人民负责.而过渡社会的符号系统则相对复杂,传统政治符号与现代政治符号相融并存,民众意识形态、主流价值观呈现多元化.官僚组织常常被作为扩大政治社会化的工具,这也使得行政官员超出职权范围将权力渗透到更广泛的社群当中.
在政治架构方面,里格斯赞同古德诺提出的政治与行政两分的观点,认为政治与行政是政府所具有的两种基本功能.由于国家政体不同,这两种功能的关系既相互依存又有所差异.一般而言,衍射程度越高的国家,表达功能与执行功能的区别度越大.在传统社会,由于社会结构没有分化,也没有专职的行政机构,政治与行政合为一体,行政系统的官员不向任何人或任何机构负责而表现出“专横但非有效”的“官僚政治”现象.在现代社会,社会分工明确,政治与行政相分离,行政服务于政治,行政权力成为一种自主性权力,并受到来自“非官僚权力”的各种制约,所以行政效率较高.在棱柱社会,政治与行政相分离但并不彻底,里格斯认为这是一种“非均衡政体”,权力主要集中在官僚组织手中,并控制政治和行政.他将这种现象用“SALA”来进行解释,认为“SALA”的行政行为既受到理性和效率的支配,又受到非行政因素的影响.在这种制度下,棱柱“SALA”中的官僚不以能力甄选人才,而以亲缘归属为取向.一方面,非行政因素影响行政行为的理性化与形式的标准；另一方面,受到家庭关系与“特异棱柱团体”力量的压迫,棱柱社会的官僚制度呈现“高度特殊化”.
2.双维度“棱柱模型”
里格斯在提出“棱柱模型”后,他发现“当一个社会系统已经分化但整合不良时也可能仍停留在棱柱社会中的现象”[7（] P7）,这种现象如果仍然用棱柱模型去解释就变得非常困难.他认为原有的模型是一种单向度的思考方式,仅考虑了社会分化的变量,却忽略了社会整合的因素.因此,里格斯重新提出了“以社会分化为横坐标、以社会整合为纵坐标”的双维度“棱柱模型”.他解释棱柱社会并不是特定社会发展的某个阶段,而是旨在反映社会分化程度的不同阶段.于是,他把原来的三种社会形态修正为融合型社会、前棱柱社会、正棱柱社会、新棱柱社会、前衍射社会、正衍射社会和新衍射社会等七种形态,并强调在所有的社会形态中都可能出现棱柱现象.里
格斯认为社会形态更加细致化的区分对社会的动态变迁具有更强的解释力.他认为社会的发展依赖于变革的条件——内外压力,假如这种压力来自于外部,则称为“外发的变迁”,其特征表现为人们的思想意识已经改变,但行为还未改变；假如压力来自于内部,则称为“内发的变迁”,其特征表现为人们的行为已经产生,但其意识还未体现出来；假如内外两种压力的比重相当则称为“均衡的变迁”,其特征表现为制度改革中,人们意识和行为的适应过程.根据里格斯的理解,一个社会的现代化发展过程受外发压力的影响越大,则形式主义和异质性就越大.相反,受内发压力的影响越大,则形式主义和异质性就越小.一个社会的形式主义、异质性和重叠性越多,那么呈现“外棱柱社会”的特征就越多,变革“内棱柱社会”的空间就越小.
双维度“棱柱模型”是里格斯对棱柱社会行政变革的思想精髓,分化与整合成为解释发展行政的重要变量.一般而言,分化与整合程度越高,则发展的程度就越高；分化与整合程度越低,则发展的程度就越低；社会逐步分化但整合不良,虽然也是发展过程却更加突显出棱柱的特征.如图2 所示,从A 点到B 点代表低整合、低分化社会向高整合、高分化社会发展的过程,其所蕴涵的意义在于,受外部条件影响,国内技术得到迅速提高,社会分工更加细化,专业机构逐步成立,政府在制订和执行政策的能力也在缓慢上升.从B 点到C 点代表高整合、高分化社会向低整合、高分化社会的发展过程,这种社会变得更加分化,各种团体纷繁呈现,在内发压力影响下,利益之间的竞争往往使人们的行动先于制度的形成,政府部门协调机制的完备程度成为发展好坏的关键性因素（发展中的控制问题）.从C 点到D 点代表低整合、高分化社会向高整合、高分化社会的发展过程,这种社会崇尚自由、平等的思想,人们参与公共事务的愿意和能力特别明显,行政机构庞大并各司其职,行政制度完善且人才专业化.但随着分化和整合的程度越来越高,社会也会面临越来越大的风险,最终形成棱柱崩溃,可能导致发展受阻.
图2 双维度“棱柱模型”示意图
（三）全球化视野下的拓展：“超棱柱”现象的发微与警示
行政生态理论模型完善后,里格斯晚期聚焦于全球化的发展.他认为“在全球化体系中,我们需要开发公共行政的理论和框架,它们将被基于所有政府、历史和当代的综合生态体系去理解公共行政”[8].全球化已经影响到了包括棱柱社会在内的世界各个国家的社会形态,这种外发的压力使得棱柱结构悄然发生了变化.在全球化日益加剧的背景下,各国政府都受到了外部国际环境的影响,这种影响使得各国官僚机构的结构和功能需要重新调整和塑造.全球化也使得世界各国相互依存的标度变得更高,它既使得各国受到国际规则的限制,同时又为国家发展带来了契机.
在理论上,“可决”仍然是基于市场的供需平衡,生产者和消费者对任何商品都会做出理性选择.但随着全球化的发展,政治和社会力量的因素会影响,并扭曲或重新塑造世界体系的结构,其结果类似于在棱柱模型中,相互矛盾的“形式”和“实际”相重叠,共存于一个不稳定的混合体内.在这个混合体中,需要重点考虑“补贴”（subsidized）有限市场和“纳贡”（tributary）有限市场的张力关系,前者因享受低廉的而受益,后者则要支付沉重的代价[9].在全球经济一体化发展的过程中,“不可决”已然超出了单一国家的视野,它应放在全球化框架中以“超棱柱”现象来解释.
另一方面,世界权力从中心的位置流转到全球的其它地域,民众关注的政治、经济、人物和权力从“聚焦前台”（Spotlighted Front Stage）转向由幕后操纵的“隐形后台”（Subvisible Back Stage）.他认为“未来几十年,在全球范围内将出现两个并行发展过程的模式,我们称为‘超棱柱’”[10].这种新型的全球二元化,使得隐形工业园区（SIPs,Subvisible Industrial Parks）的非正规网络与正规的世界体系导向了现代国家和相关组织.现存的国际制度让各国政府更多地支持和参与到区域性与全球性组织提供的人道主义和技术援助中,通过积极干预应对边界威胁、种族冲突、毒品、非法移民和其他问题所产生的不利影响；同时,由企业和投资商支持的隐形工业园区也越来越多地支持全球化网络或集团,以维护和扩展其业务所需的信息和资金.
里格斯认为在正规的情况下,各国政府和国际组织都支持国家的政治和经济建设,并对工业生产和环境等进行监督和管理,但这些责任成本会造成额外的负担,进而使其产品在世界市场的竞争力变得很弱；相反,在非正规的情况下,隐形工业园区的精英则通过投资国优惠降低生产成本而提高市场竞争力,并迅速积累其财富.按照这样的逻辑,在发达国家受到规制的正规企业将竞争不过欠发达国家这种工业园区的非正规部门,他认为这会使越来越多的资本将从正规领域转向非正规领域,以降低成本或避税.
与任何棱柱社会一样,全球化的超棱柱也存在高度的形式主义.国家为了经济的发展,积极吸引外来资本建立不同的工业园区,以补贴的形式提供大量的优惠政策以换取工业化发展和世界金融机构的财富支持；同时,全球财富精英为追逐更低的成本和高额的利润将资源在全球范围内流转,为榨取更大的剩余价值迫使政府建立起自我服务的,甚至与国内规范相违背的特殊规则.里格斯认为,虽然一些具有人道主义精神的工业园区的精英们,有提高工人的经济水平和生活条件以及尽量避免对环境破坏的意愿,但他们不会做到这一点,因为支付更高的工资和环境保护所支出的成本将使他们失去竞争力和市场[11].
里格斯推测未来的发展趋势是超棱柱状态,世界正规的国家体系将进一步被削弱,而这种工业园区的非正式体系的力量将进一步增强,在二元化的超棱柱世界里,它预示着危险,应该引起重视.
三、行政生态理论的当代价值
里格斯构建的行政生态理论对公共行政学产生了重大的影响,他的行政生态研究法采用跨学科的研究途径,从宏观的视角构建了一个社会变迁的动态理论模型,为揭示行政行为与其他因素之间的各种生态关系提供了理论范式；同时,行政生态理论作为动态的理论体系,在“发展”中不断完善和成熟,特别是在全球化背景下,超棱柱现象已经不仅仅局限于经济领域与政治领域,其他社会领域的“超棱柱”现象也成为值得进一步探讨的重要课题.弗雷德里克森（H. George Frederickson）曾这样评价里格斯：“马克思·韦伯是比较公共行政学的先驱,而弗雷德· W ·里格斯是当代最杰出的实践者.”[12]
里格斯自建构行政生态理论以来就一直备受关注,但也存在不少争议.罗伯特· O ·提尔曼（Robert O.Tilman）对里格斯用光谱原理类比棱柱模型提出质疑,他认为“里格斯的图表对光通过棱柱并没有准确的描绘”[13].迈克尔· L ·门罗（Michael L. Monroe）认为“里格斯的模型以美国为参考坐标,对发展中国家的政治、社会、经济和管理领域的分析,本质上是体现了一种消极的态度”[14].丁煌等国内学者也认为里格斯热衷于模式建构而缺乏对整个行政生态环境的系统、完整的考察,过于追求术语的新奇而忽视了理论的可读性,试图建立一种价值中立的行政生态模式理论而忽略了具有明显价值取向的公共行政研究目标[15（] P301）.彭文贤根据众多学者对里格斯理论的评价,曾综合归纳出极具代表性的12 种观点,但他认为大多数学者对于里格斯的批评并不完全正确,有些是对科学本质的曲解,而有些是由于不同的研究角度所引起[16（] P42）.
笔者认为,对于里格斯行政生态理论的认识应该从客观和发展的角度出发.首先,棱柱模型是行政生态方法论最重要的分析框架,弥补了传统行政研究的缺陷.行政制度与行政行为应该置于特定的具体情境当中,具有不可复制性和移植性,对行政因素的分析不能孤立地单纯对几种简单的要素进行静态的研究,而应该看到这些要素的动态变化,这是里格斯在建构棱柱模型时最重要的生态研究法.其次,行政生态理论是认识国家行政制度的有效工具,对国家行政改革具有实际的指导价值.行政改革会涉及国家（内生变量）或整个国际（外生变量）等因素,每个因素内的变量都会对其他因素造成影响.正是这些因素的相互作用和改变才引起社会的变迁,推动改革向前发展.最后,行政生态理论是一个不断变化和发展并需要更加深入研究的理论体系.任何理论都是在一定特殊的时代背景下产生的,具有一定的局限性.从“两极模型”的创制与解构,到“单维度模型”转向“双维度模型”的修正和完善,再到“超棱柱模型”的拓展,行政生态理论不断突破自身的局限性.
当前,我国正致力于推进国家治理体系和治理能力现代化.行政生态理论对理解中国行政改革无疑具有重要的启示意义和价值.第一,行政改革是一个渐进式的发展过程,而不是一蹴而就的突变.改革开放近四十年来,我国已经先后进行了七次较大规模的行政管理体制改革.随着市场经济体制的不断完善和成熟,以及社会主义政治生态文明的建设和发展,我国行政改革必然会经历一个长期的过程.第二,行政改革是与政治、经济、文化等改革相配套的整体性改革,而不是孤立的单一性改革.行政改革与其它改革是相互配合、相互促进、相互依赖的关系,如供给侧结构性改革虽然主要体现在经济领域,旨在调整经济结构、重塑经济发展动力,但仍然需要在政府简政放权、转变职能、提供公共服务等方面提供强有力的支持.第三,行政改革面临复杂的国际、国内环境,迫切需要政府进一步完善行政管理体制和机制.
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